II OSK 1465/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Protokolant Anna Sidorowska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 1890/02 w sprawie ze skargi Fundacji Rodziny N. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2002 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Fundacji Rodziny N. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2002 r., którą została utrzymana w mocy decyzja tego Kolegium z dnia [...] grudnia 2001 r., stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 1 lutego 2000 r. zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 18 maja 1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wykonaniu remontu adaptacyjnego i przebudowy na cele mieszkaniowo – usługowe budynku przy ul. S. w K., w zakresie przedłużenia ważności tej decyzji z dnia 31 grudnia 1999 r. do 31 grudnia 2001 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 5 grudnia 1999 r. Fundacja wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie ważności decyzji z dnia 18 maja 1998 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, której ważność została określona do dnia 31 grudnia 1999 r. Decyzją z dnia 1 lutego 2000 r. organ uwzględnił ten wniosek i na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił decyzję z dnia 18 maja 1998 r. w ten sposób, że przedłużył termin ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do dnia 31 grudnia 2001 r. Zdaniem organu nadzoru decyzja z dnia 1 lutego 2000 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a., ponieważ decyzja z dnia 18 maja 1998 r. utraciła swoją moc z dniem 31 grudnia 1999 r., a więc po tej dacie, nie było możliwe dokonania zmiany decyzji, która nie funkcjonuje już w obrocie prawnym, a ponadto decyzja ta została wydana bez uzyskania zgody stron na zmianę decyzji. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu nadzoru. Zdaniem Sądu określenie w decyzji terminu jej ważności, oznacza, że decyzja taka wygasa z upływem terminu i zostaje usunięta z obrotu prawnego na skutek upływu czasu. Skoro zaś decyzja z dnia 18 maja 1998 r. wygasła z dniem 31 grudnia 1999 r., to zmiana tej decyzji po tej dacie w trybie art. 155 k.p.a. była niedopuszczalna, co już było wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 1 lutego 2000 r. Ponadto Sąd podzielił stanowisko organu, iż zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy wszystkie strony w sprawie, w której została wydana decyzja zmieniana, wyrażą zgodę na zmianę tej decyzji. W tej zaś sprawie, poza wnioskiem inwestora o zmianę decyzji z dnia 18 maja 1998 r., żadna z pozostałych stron tego postępowania nie wyraziła zgody na zmianę tej decyzji. Organ trafnie przyjął, na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, oprócz inwestora są podmioty władające gruntami sąsiednimi, ponieważ decyzja taka kształtuje sferę prawną tych podmiotów, dając im prawo do tego, aby inwestycja była realizowana zgodnie z treścią decyzji i w terminie ważności tej decyzji. W skardze kasacyjnej wniesionej przez A. Spółka z o.o. w K., obecnego właściciela nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja, przytoczono jako podstawy kasacyjne zarzut naruszenia art. 155 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną kwestionowana decyzja z dnia 1 lutego 2000 r. została wydana w postępowaniu, które zostało wszczęte 16 grudnia 1998 r., a więc w czasie kiedy nie upłynął jeszcze termin ważności decyzji z dnia 18 maja 1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tego względu wydanie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w dniu 1 lutego 2000 r. nie powinno stanowić przesłanki stwierdzenia jej nieważności. Ponadto, po wydaniu kwestionowanej decyzji z dnia 1 lutego 2000 r., zostało wydane na podstawie tej decyzji pozwolenie na budowę i inwestor rozpoczął realizację inwestycji. Wprawdzie roboty budowlane zostały wstrzymane z powodu zaskarżenia decyzji o pozwoleniu na budowę i nie została wydana decyzja o zezwoleniu na użytkowanie wzniesionego obiektu, to jednak skutki prawne jakie wywołała kwestionowana decyzja z dnia 1 lutego 2000 r., powinny być rozważone jako przeszkoda do stwierdzenia jej nieważności. Nie jest również trafne stanowisko, iż stronami w sprawie o zmianę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie art. 155 k.p.a., poza inwestorem, są jeszcze inne podmioty. Inwestor wyraził zgodę na zmianę decyzji występując z wnioskiem o dokonanie zmiany w zakresie terminu jej ważności. Zmiana takiej decyzji tytko w zakresie terminu jej ważności nie narusza sfery praw innych osób, które brały udział w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wnoszący skargę kasacyjną powołał się na wyrok NSA z dnia 19 grudnia 1996 r., w którym wyrażono pogląd, że jeżeli termin ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu upłynął w toku postępowania o zmianę takiej decyzji, to organ może dokonać zmiany decyzji w zakresie terminu ważności, po dokonaniu oceny, iż według ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić przedłużenie ważności takiej decyzji. Wskazując takie podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ocena zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, z uwagi na czas wydania zaskarżonej decyzji, dotyczy stanu prawnego obowiązującego w czasie wydawania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 1 lutego 2000 r. oraz decyzji organu nadzoru. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej nie wskazano wprost zarzutu naruszenia art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), to jednak tego przepisu dotyczy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ istota kwestionowanego rozstrzygnięcia administracyjnego sprowadza się do tego, że organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z tego powodu, że decyzja ta została wydana, gdy upłynął już termin ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do tego zarzutu należy podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Określenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu okresu ważności decyzji (art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) oznacza niewątpliwie, iż tylko w tym okresie decyzja ta wywołuje skutki prawne. Sformułowanie "okres ważności decyzji" wyraźnie wskazuje, ze chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ okresu ważności powoduje ten skutek, że po jego upływie nie można już powoływać się na tą decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Wyjątek od tej zasady został wyraźnie określony w art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z którego wynika, iż złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powoduje ten skutek, że mimo późniejszego upływu okresu ważności tej decyzji, decyzja ta zachowuje swoje znaczenie prawne w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Warunkiem jednak dla tego wyjątku jest złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli warunek ten nie został spełniony, to decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na upływ czasu traci swoją ważność i w żadnym postępowaniu nie jest możliwe przywrócenie ważności tej decyzji. Nie chodzi więc o nieważność takiej decyzji spowodowaną upływem czasu, ale o ważność decyzji w określonym czasie, w tym znaczeniu, że po upływie wyznaczonego czasu decyzja traci znaczenie prawne i przestaje obowiązywać. Za takim rozumieniem znaczenia okresu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przemawia przede wszystkim cel wydania tego rodzaju decyzji. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej, iż szczególny charakter tego rodzaju decyzji przemawia za tym, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo upływu okresu jej ważności może być zmieniona, zwłaszcza gdy wniosek o zmianę tej decyzji w zakresie okresu jej ważności został złożony przed upływem okresu ważności decyzji. W takim przypadku w rachubę może wchodzić jedynie wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż z uwagi na upływ czasu konieczna jest ocena przesłanek, których spełnienie uzasadnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można również uznać za trafne stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, że przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 1 lutego 2000 r. stanowiło wydanie w oparciu o tą decyzję innych decyzji, a zwłaszcza decyzji o pozwoleniu na budowę. Co do zasady bowiem nie jest wyłączona możliwość wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji z tego powodu, że w oparciu o tą decyzję zostały wydane decyzje w innych sprawach. W żadnym razie nie można również przyjąć, iż z tego tylko powodu, że w oparciu o kwestionowaną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostały wydane inne decyzje nie można stwierdzić nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. O nieodwracalnych skutkach prawnych wywołanych decyzją (art. 156 § 2 k.p.a.) można mówić wówczas, gdy skutki te nie mogą być zmienione w ramach postępowań administracyjnych, a taka sytuacja nie występuje, gdy w oparciu o decyzję administracyjną została wydana inna decyzja administracyjna albo gdy na podstawie decyzji wykonane zostały określone czynności faktyczne. Odnośnie tego zagadnienia skład w tej sprawie podziela stanowisko przedstawione w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 (ONSA z 1997 r., z. 2, poz. 49). Nie można podzielić także zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 155 K.p.a. Zarówno organ nadzoru, jaki i Sąd pierwszej instancji trafnie przyjęły, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawa. Użycie w art. 155 k.p.a. liczby pojedynczej "strona" nie może być rozumiane w ten sposób, że przepis ten dotyczy tylko takich decyzji, w których jedna strona nabywa prawo. Oznacza to, że jeżeli decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana takiej decyzji ostatecznej, w trybie art. 155 K.p.a., wymaga zgody osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z tych stron. Wymóg zgody strony na zmianę decyzji ostatecznej nie jest uzależniony od tego czego ma dotyczyć zmiana decyzji, a inaczej mówiąc każda zmiana takiej decyzji wymaga zgody stron, z których udziałem została wydana decyzja ostateczna. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana w sprawie, w której stronami byli właściciele nieruchomości sąsiednich, dotyczy także praw tych osób, gdyż określenie warunków planowanej zabudowy oddziaływuje na możliwość zabudowy i korzystania z ich nieruchomości. Także okres ważności takiej decyzji wyznacza w czasie możliwość zabudowy i korzystania z ich nieruchomości. Nie można wiec zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż zmiana decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jedynie w zakresie przedłużenia okresu ważności decyzji, wymagała zgody tylko inwestora, ponieważ zmiana ta nie dotyczyła praw (interesu prawnego) właścicieli nieruchomości sąsiadujących. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.