II SA/Rz 172/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawula /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: ref.- staż Dorota Wolak po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. R. na zarządzenie Wójta Gminy O. z dnia [...] stycznia 2004 r., Nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora -postanawia- skargę odrzucić II SA/Rz 172/04 Uzasadnienie Wójt Gminy O. zarządzeniem z dn. [...].07.2003r. powołał zespół kontrolny celem przeprowadzenia "kontroli działalności Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w O. w roku szkolnym 2002/2003". W wyniku prac tego zespołu sporządzony został protokół kontroli, do którego uwagi i zastrzeżenia wniosła Dyrektor ZSP w O. – R. R. W sprawie odbyła się także czynność omówienia tegoż protokołu odnośnie złożonych do niego zastrzeżeń, zaś uwagi do protokołu kontroli funkcjonowania Dyrektora ZSP w O. sporządził członek zespołu kontrolnego – J. C. Zespół kontrolny sporządził ustalenia z wyniku kontroli, stwierdzając liczne, jego zdaniem, nieprawidłowości, jakich dopuścić się miała Dyrektor ZSP w O. R. R. Znaczna część tych nieprawidłowości dotyczyła sposobu wydatkowania kwot pieniężnych, braku uiszczania rachunków za zakupy dokonywane na rzecz zespołu szkół, pobrania prowizji z tytułu ubezpieczenia dzieci w firmach ubezpieczeniowych, a także złożenia fałszywego oświadczenia o stanie majątkowym, nie wykazującego zobowiązań finansowych o wartości powyżej 10.000 zł, podczas gdy R. R. takie zobowiązania posiada. Zespół kontrolny w dn.2.12.2003r. sformułował wnioski pokontrolne, a pierwszym z nich było odwołanie R. R. z funkcji dyrektora szkoły. Wójt Gminy O. pismem z dn. [...].12.2003r. wystąpił do kuratora oświaty o wyrażenie opinii w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora szkoły R. R.. P. Kurator Oświaty pismem z dn. [...].12.2003r. pozytywnie zaopiniował odwołanie R. R. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w O.. Wójt Gminy O. pismem z dn. [...].01.2004r. Nr [...] działając na podstawie art.38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dn.7.09.1991r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 67 z 1996r., poz.329 ze zm.), art.30 ust.2 pkt 5 ustawy z dn.8.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz.1591 ze zm.) odwołał z tym dniem R. R. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w O.. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą do odwołania są wyniki kontroli przeprowadzonej przez zespół kontrolny w dniach od 22.07.2003r. do 10.10.2003r., podczas której stwierdzono nieprawidłowości w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej Zespołu Szkół Publicznych w O., uniemożliwiające dalsze sprawowanie tej funkcji przez osobę odwoływaną. Jednocześnie wójt gminy pouczył, że można odwołać się w tej sprawie w terminie 14 dni od dnia doręczenia odwołania do sądu powszechnego. R. R. złożyła pozew o przywrócenie do pracy na dotychczasowym stanowisku. Postępowanie w tej sprawie toczyło się przed Sądem Rejonowym w S., który postanowieniem z dn. [...].05.2004r. [...] umorzył postępowanie wobec cofnięcia pozwu. Pismem z dn. [...].03.2004r., które wpłynęło do Wójta Gminy O. w dn. [...].03.2004r. R. R. działająca przez pełnomocnika adw. A. P. wniosła skargę na "decyzję" Wójta Gminy O. z dn. [...].01.2004r. o odwołaniu ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w O.. Odwołaniu zarzucono naruszenie przepisu art.38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dn.7.09.1991r. o systemie oświaty, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W treści skargi podano, że w dn. [...].01.2004r. R. R. wezwała wójta gminy do usunięcia naruszenia prawa. Zasadniczym elementem skargi jest kwestionowanie, jakoby zachodził, przewidziany w art.38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przypadek szczególnie uzasadniony, uprawniający do odwołania skarżącej z funkcji dyrektora szkoły. Zdaniem skarżącej ów przypadek szczególnie uzasadniony winien być szczegółowo wskazany w odwołaniu. Skarżąca wskazała, że wójt nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa, wskazując dalej na orzecznictwo odnoszące się do wykładni art.38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie. Za odrzuceniem skargi ma przemawiać, zdaniem wójta, charakter sprawy. Wedle organu sprawa ta nie ma charakteru sprawy sądowoadministracyjnej, brak jest także przesłanki do przyjęcia, by odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły miało charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Sformułowano także tezę, iż skoro powodem odwołania skarżącej były uchybienia natury finansowej, to kontrolę działalności gminy w tym zakresie może prowadzić regionalna izba obrachunkowa. Inna argumentacja za odrzuceniem skargi koncentrowała się wokół kwestii braku wykazania interesu prawnego, a ponadto wniesieniem pozwu o przywrócenie na stanowisko pracy. Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi, szczegółowo eksponując przyczyny, jakie legły u podstaw odwołania skarżącej oraz wywodząc że jednakową ocenę tych faktów zaprezentował także kurator oświaty pozytywnie opiniując sprawę odwołania ze stanowiska dyrektora. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, zasadniczo z innych przyczyn niż wyeksponowane w odpowiedzi na skargę, a które sąd był zobowiązany uwzględnić z urzędu. W pierwszej kolejności należy ustalić charakter prawny aktu, będącego przedmiotem zaskarżenia. Akt odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w O. podjęty został na podstawie art.38 ust.1 pkt 2 ustawy z dn.7.09.1991r. o systemie oświaty, wedle którego "Organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce :...w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty,..., może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia". Sprawa odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska mieści się w zakresie zarządzania oświatą, z tego względu ma charakter publicznoprawny. Nie ulega także wątpliwości, że organem, który powierzył stanowisko kierownicze, jakim jest stanowisko dyrektora, był Wójt Gminy O.. Ten więc organ był właściwym do podjęcia aktu odwołania, wśród kompetencji wójta wymienionych w art.30 ust.2 pkt 5 ustawy z dn.8.03.1990r. - o samorządzie gminnym (tekst jednol. Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz.1591 ze zm.) wymieniono "zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych". Przynależność zaskarżonego aktu o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły do spraw z zakresu administracji publicznej, została przesądzona uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała w składzie siedmiu sędziów NSA z dn.l6.12.1996r., OPS 6/96, opubl. ONSA Nr 2/1997, poz.48). W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że akty powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska nie są czynnościami z zakresu prawa pracy. Ich istota bowiem nie sprowadza się do przekształceń w zakresie praw i obowiązków pracowniczych. Mają one treść administracyjnoprawną. Akt administracyjny wywołujący dodatkowo pewne skutki w sferze regulowanej prawem pracy nie przestaje być aktem administracyjnym. Z tych względów wniosek o odrzucenie skargi, gdyż jej przedmiot nie należy do spraw objętych kognicją sądu administracyjnego, jest nietrafny. Zdaniem sądu w tym składzie odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły następuje w drodze zarządzenia organu prowadzącego szkołę, w przedmiotowej sprawie przez wójta gminy. Argumentacji do takiego twierdzenia można poszukiwać w samej ustawie o systemie oświaty oraz w ustawie o samorządzie gminnym. W tej pierwszej ustawie przypadki wydawania decyzji administracyjnych przez organ prowadzący szkołę, zostały szczegółowo wskazane, zaś art.38 tej ustawy, stanowiący podstawę do wydania aktu odwołania ze stanowiska kierowniczego w szkole, nie operuje pojęciem formy decyzyjnej. Z mocy art.26a ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do kompetencji wójta należy powoływanie i odwoływanie swojego zastępcy lub zastępców w drodze zarządzenia. Wynika z tego, że formą jaką przewiduje ustawodawca dla tego typu kompetencji wójta jest zarządzenie. W myśl art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa — zaskarżyć uchwałę do sadu administracyjnego". Z mocy art.101 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Maksymalny termin załatwienia sprawy, przewidziany w art.35 § 3 ustawy z dn. 14.06.1960r. - kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.) wynosi dwa miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Skargę w trybie art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym można wnieść po "bezskutecznym wezwaniu" do usunięcia naruszenia prawa, co oznacza, że po takim wezwaniu musi upłynąć określony w przepisach k.p.a. termin, przewidziany do załatwienia sprawy w którym organ wzywany nie odpowiada na wezwanie lub odmawia usunięcia naruszenia prawa; co dopiero uprawnia do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej. Sprawa terminu do wniesienia skargi w takim przypadku była przedmiotem uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dn.4.05.1998r. FPS 1/98 (ONSA Nr 3/1998, poz.78) zajął stanowisko, wedle którego termin do wniesienia skargi w w/w trybie rozpoczyna bieg od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przez upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono, termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu tego dwumiesięcznego terminu; jednakże gdy spóźniona odpowiedź na wezwanie została doręczona przed upływem terminu do wniesienia skargi, termin ten liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. W przedmiotowej sprawie ustalono na rozprawie sądowej, że R. R. wezwała Wójta Gminy O. do usunięcia naruszenia prawa w zakresie Jej odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły i że wezwanie to doręczono organowi w dn.27.01.2004r. (prezentata wpływu do urzędu gminy). Skargę na zarządzenie w przedmiocie odwołania R. R. wniosła w dn. [...].03.2004r. (prezentata wpływu do urzędu gminy). Ten dzień należy uznać za datę wniesienia skargi. Oznacza to, że skargę wniesiono, zanim upłynął przewidziany maksymalny termin do udzielenia odpowiedzi na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Skargę w takim przypadku ocenić należy za przedwczesną bo nie poprzedzoną tzw. "bezskutecznym wezwaniem" do usunięcia naruszenia prawa. Z tych przyczyn, działając na podstawie art.58 § 1 pkt 6 ustawy z dn.30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sąd postanowił skargę odrzucić, albowiem z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Sąd nie mógł więc oceniać legalności aktu odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły. Uogólniając, można stwierdzi, że odwołanie przez wójta gminy dyrektora szkoły ze stanowiska, w trybie art.38 ust.l pkt 2 ustawy o systemie oświaty następuje w drodze zarządzenia, podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego, w trybie i na zasadach przewidzianych w art.101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca by skutecznie wnieść skargę na zarządzenie w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora musi wyczerpać tryb, przewidziany w art.101 ust.1 w zw. z ust.3 ustawy o samorządzie gminnym. Biorąc powyższe pod uwagę, orzeczono jak na wstępie.