II SA/Ol 391/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Asesor WSA Asesor WSA Protokolant Janina Kosowska (spr.) Beata Jezielska Irena Szczepkowska Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. We wniosku z dnia 21 lutego 2005 r. M. W. wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem B. W. Decyzją z dnia 21 lutego 2005 r., Kierownik Referatu Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miejskiego w E., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta E., przyznał M. W. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem B. W. na okres od dnia 21 lutego 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. w kwocie 112 zł za miesiąc luty 2005 r. oraz w kwocie 420 zł miesięcznie na okres od dnia l marca 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. W punkcie II sentencji decyzji wskazał, iż świadczenie pielęgnacyjne wypłacane będzie na rachunek bankowy wnioskodawczyni, natomiast w punkcie III sentencji, że okres zasiłkowy trwa od dnia l maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu stwierdził natomiast ogólnie, że wnioskodawczyni spełnia wszystkie, określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, póz. 2255 ze zm.), przesłanki do przyznania wskazanego świadczenia. W odwołaniu z dnia 3 lutego 2005 r., uzupełnionym pismem z dnia 22 marca 2005 r., M. W. wniosła o wypłacanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 lutego 2005 r., to jest za okres, który zgodnie z decyzją organu I instancji stanowi okres zasiłkowy. Dodała, iż ma dwoje niepełnosprawnych dzieci. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na dwoje dzieci złożyła już w dniu 30 kwietnia 2004 r., ale nakazano jej wykreślenie jednego dziecka z formularza wniosku wskazując, iż na dwoje dzieci przysługuje tylko jedno świadczenie. Dodała, iż nikt nie poinformował jej o tym, że przysługuje jej świadczenie również na drugiego syna. Wskazała, iż gdyby o tym wiedziała wyrejestrowałaby się wcześniej z urzędu pracy i wniosła o przyznanie tego świadczenia, gdyż obydwoje dzieci wymagają całodobowej opieki. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 11 kwietnia 2005 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., działając na podstawie art. 138 § l pkt 2 w związku z art. 105 § l kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej punktu trzeciego sentencji decyzji i umorzyło postępowanie organu I instancji w tym zakresie. W uzasadnieniu wskazało, iż postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych jest postępowaniem wnioskowym, co oznacza, że może być zainicjowane jedynie z woli strony. Taką wolę odwołująca się wyraziła dopiero w dniu 21 lutego 2005 r. W dniu 30 kwietnia 2004 r. wniosek złożył natomiast wyłącznie jej mąż A. W. i w związku z powyższym przyznane zostało mu prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami oraz zasiłku pielęgnacyjnego na obydwu synów, a ponadto prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem R. na okres od dnia l maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, iż świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem przysługującym osobie, która sprawuje opiekę nad dzieckiem, a nie temu dziecku. W konsekwencji wykreślenie z wniosku złożonego przez męża odwołującej się jednego z dzieci – B., nie miało wpływu na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego A. W. Organ podniósł ponadto, iż przyznanie M. W. świadczenia pielęgnacyjnego od maja 2004 r. nie byłoby możliwe również z tej przyczyny, że w tym czasie była osobą zarejestrowaną w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna poszukująca pracy. Niepodjęcie pracy do dnia 21 lutego 2005 r. było zatem spowodowane raczej efektem braku ofert pracy, a nie koniecznością opieki nad dzieckiem, co nie przeczy temu, że M. W. jako osoba niepracująca opiekowała się w tym czasie dziećmi. Organ odwoławczy dodał również, iż trudno jest mu przyjąć, że rejestracja odwołującej się miała na celu jedynie uzyskanie ubezpieczenia, w sytuacji gdy dzieci miały zapewnioną stałą opiekę ze strony ojca. Wskazał, iż głównym sposobem zdobywania środków na życie jest praca zarobkowa, a nie wszelkiego rodzaju świadczenia socjalne. W świetle powyższego, Kolegium stwierdziło, iż nie można uznać, że organ I instancji nie nakłaniając strony do rezygnacji z rejestracji w urzędzie pracy naruszył zasadę wynikającą z art. 9 kpa. Trudno bowiem wymagać od organu, aby decydował za stronę, czy wolą jej jest zdobycie zatrudnienia, czy uzyskanie świadczenia. Wyjaśniając przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji w części w jakiej organ ten określił długość okresu zasiłkowego i umorzenia postępowania w tym zakresie, organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do rozpoznawania wniosku według zasady wyrażonej w art. 24 ust. l ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony został w dniu 21 lutego 2005 r. Tym samym w sprawie zastosowanie ma zasada przewidziana w art. 24 ust. 2 tej ustawy. Organ odwoławczy dodał również, iż sanował wadę decyzji organu I instancji, która miała niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E., M. W. wniosła o jej zmianę i nakazanie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia l maja 2004 r. do dnia 21 lutego 2005 r. wraz z odsetkami. W uzasadnieniu podniosła, iż razem z mężem opiekują się dwójką niepełnosprawnych dzieci. Do dnia 30 kwietnia 2004 r. mąż pobierał zasiłek stały z MOPS z tytułu rezygnacji z pracy. W kwietniu udali się razem do Referatu Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miejskiego w E. w celu złożenia stosownych wniosków o przyznanie świadczeń rodzinnych. Pracownik tego Referatu nakazała skreślić we wniosku jedno z dzieci (B), wyjaśniając, iż na dwoje niepełnosprawnych dzieci przysługuje tylko jedno świadczenie pielęgnacyjne. W dniu 17 maja 2004 r. mężowi skarżącej przyznano świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad synem R. Nikt nie poinformował natomiast skarżącej, że jej także przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne, o czym dowiedziała się przypadkowo dopiero w dniu 19 lutego 2005 r. W konsekwencji w dniu 21 lutego 2005 r. udała się do Referatu Świadczeń Rodzinnych, gdzie dowiedziała się, że przedmiotowe świadczenie będzie jej przysługiwało jeśli wyrejestruje się z urzędu pracy. W tym samym dniu skarżąca wyrejestrowała się zatem z ewidencji prowadzonej przez ten urząd i złożyła stosowne dokumenty w celu otrzymania świadczenia. Dodała jednak, iż mogła to zrobić już w kwietniu 2004 r. gdyby wiedziała o takiej możliwości. Powołując się na trudną sytuację rodzinną, wskazała ponadto, iż brak wyrejestrowania się z urzędu pracy w kwietniu 2004 r. spowodowany był koniecznością zapewnienia rodzinie ubezpieczenia. Ze względu na chorobę synów i ich leczenie nie można było bowiem pozwolić na chociażby kilkudniową przerwę w ubezpieczeniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., podtrzymując wywody uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, dodało, iż to, że skarżąca z mężem dokonywała formalności związanych ze złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie mogło być uznane za jednoznaczne z tym, że również ona chciała świadczenie otrzymać. Ponadto w ówczesnym stanie faktycznym brak było podstaw do przyznania skarżącej tego świadczenia, bowiem wykazywała ona gotowość do podjęcia pracy, a nie wolę rezygnacji z niej. Kolegium dodało również, iż po wejściu w życie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zmieniającej m.in. ustawę o świadczeniach rodzinnych, tylko jedno z rodziców będzie mogło pobierać świadczenie pielęgnacyjne. W dniu 31 sierpnia 2005 r. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. wniosła o oddalenie skargi. Dodała ponadto, iż w sytuacji, gdy jeden z elementów sentencji decyzji organu l instancji zostaje uchylony, a sprawa umorzona w tym zakresie, oczywistym jest, że w pozostałej części decyzja ta zostaje utrzymana w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące wzruszeniem zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie, Sąd uwzględnił skargę, bowiem w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. stwierdził, iż wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Wskazać należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 kpa, każda sprawa indywidualna rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy oznacza obowiązek rozpoznania sprawy przez organy obu instancji w pełnym jej zakresie. Organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy orzeka o mocy prawnej zaskarżonej decyzji. Rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego, określone zostały w sposób wiążący dla tego organu, w art. 138 § l 12 kpa, stosownie do którego organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania, może wydać decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji. Jako element istotny decyzji rozstrzygnięcie nie powinno bowiem budzić wątpliwości interpretacyjnych. Organ odwoławczy, który uchyla zaskarżoną decyzję w części i umarza postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie, jest zatem obowiązany do szczególnie starannego i nie budzącego wątpliwości oznaczenia, w jakim zakresie uchyla zaskarżoną decyzję, a w jakim utrzymuje ją w mocy. W niniejszej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., działając na podstawie art. 138 § l pkt 2 w związku z art. 105 § l kpa, uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej punktu trzeciego sentencji decyzji i umorzyło postępowanie organu I instancji w tym zakresie. W podjętej decyzji zabrakło jednak rozstrzygnięcia co do mocy prawnej pozostałej części decyzji. Skoro zaś organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy nie orzekł o mocy prawnej całej zaskarżonej decyzji, to tym samym dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak rozstrzygnięcia w tym zakresie uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji w tej części. Zakresu rozstrzygnięcia nie powinno się bowiem domniemywać z uzasadnienia decyzji, tym bardziej, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem za właściwą należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do rozstrzygnięcia kasacyjnego organu odwoławczego, wskazać należy, iż umorzenie przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji jest możliwe tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (art. 138 § l pkt 2 w związku z art. 105 § l kpa). Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie ma podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. Przesłanki umorzenia postępowania powinny być oceniane w odniesieniu do przedmiotu postępowania w trybie zwykłym, w którym rozstrzyga się o prawach lub obowiązkach stron w obu instancjach (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 479, 596). W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania organów administracji publicznej było ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji, po rozpoznaniu wniosku skarżącej, przyznał jej żądane świadczenie, wskazując jednocześnie w punkcie III sentencji decyzji, iż okres zasiłkowy trwa od dnia l maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. Zauważyć należy, że wskazany punkt sentencji, w istocie zbędny, nie rodzi jednak żadnych praw po stronie skarżącej. Okres, na jaki skarżącej przyznane zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, określony został bowiem wyraźnie w punkcie I sentencji decyzji. Okres zasiłkowy wynika natomiast z ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie nie było zatem potrzeby uchylania przedmiotowej decyzji w zakresie, w jakim organ I instancji wskazał długość okresu zasiłkowego, gdyż wskazana wada decyzji nie miała charakteru istotnego. Ponadto w omawianym przypadku nie było podstaw do umorzenia postępowania I instancji w tym zakresie, gdyż przedmiotem tego postępowania nie było ustalenie długości okresu zasiłkowego i organ I instancji nie orzekał w istocie o czasie jego trwania. Przedmiotowa wada mogła być zatem naprawiona przez organ odwoławczy, który zresztą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił skarżącej, dlaczego okres na jaki przyznawane jest prawo do świadczeń rodzinnych nie zawsze pokrywa się z okresem zasiłkowym. Z uwagi na stwierdzone w trakcie kontroli legalności zaskarżonej decyzji wskazane wyżej uchybienia proceduralne, Sąd nie mógł natomiast odnieść się do podniesionych przez skarżącą zarzutów. Zarzuty te powinny stać się przedmiotem oceny organu odwoławczego, który w toku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy wyda decyzję, której rozstrzygnięcie nie powinno budzić wątpliwości co do jego zakresu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), uchylił decyzję organu odwoławczego oraz stosownie do art. 152 tej ustawy orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.