II SA/Ka 2898/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Ewa Krawczyk /spr./ Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant ref. staż. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi J. Z. i W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących [...] zł /[...] zł/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta D. G. decyzją z dnia [...]r. nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: zespół garaży blaszanych – 20 sztuk, na działkach [...] przy ul. K. [...] w D. G. W decyzji wskazano, że działka [...] zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położona jest w jednostkach planu – [...] – teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności i [...] – teren zabudowy mieszkaniowej o wysokiej intensywności. Obecni skarżący – J. i W. Z. w [...] r. wystąpili o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji z uwagi na niezgodność z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Jej podjęcie z powyższą kwalifikowaną wadą powoduje ich zdaniem uciążliwości dla najbliższego otoczenia, w którym wnioskodawcy zamieszkują. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta D. G. z dnia [...]r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zespołu 20 garaży blaszanych na działce nr [...] przy ul. K. [...]. W podstawie prawnej powołano art. 156 § 1 pkt 7 i 158 § 1 kpa. W uzasadnieniu Kolegium odniosło się po pierwsze do problemu posiadania przez wnioskodawców interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z [...]r. Podkreśliło, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest odrębnym postępowaniem i ustalenie stron tego postępowania należy do organu, który je prowadzi. Żądający wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie występowali jako strony postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Jednakże mają interes prawny w tym postępowaniu wynikający z art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7.07.1994 r. stanowiącym, iż każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Skoro J. i W. Z. twierdzą, że zespół garaży stanowi dla nich uciążliwość, a są właścicielami poprzez drogę, która do tego zespołu prowadzi, działki sąsiedniej – posiadają w sprawie interes prawny polegający między innymi na właściwym, zgodnym z obowiązującym porządkiem prawnym zagospodarowania terenu, w którym na stałe przebywają. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wywodziło, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 kpa stwierdza się nieważność decyzji, gdy zawiera ona wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Taką wadą w myśl art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7.07.1994 r. /t.j. Dz.U. nr 15, poz. 139 z 1999 z zm./ jest sprzeczność decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą kwestionowanej decyzji był plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta D. G. /Dz.Urzęd.Woj. K.. nr [...], poz. [...] z [...] z zm./. Obszar, na którym zlokalizowano garaże przeznaczony jest w części pod tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z adaptacją stanu istniejącego oraz możliwością budowy nowych obiektów oraz remontów i rozbudowy istniejących /symbol planu [...]/ oraz w części pod teren zabudowy mieszkaniowej o wysokiej intensywności z adaptacją stanu istniejącego oraz realizacją zabudowy wielorodzinnej wraz z usługami podstawowymi i realizacją obiektów poza strefą ochronną układu drogowego /symbol [...]/. Zdaniem Kolegium przytoczone zapisy planu wskazują na zgodność zamierzenia z jego ustaleniami. Zarówno bowiem w zabudowie niskiej jak i wysokiej intensywności zespoły garażowe są integralną częścią budownictwa. Faktu tego nie zmienia okoliczność wynajmowania garaży przez właściciela zespołu, bowiem żaden przepis planu – przepis gminny – nie zawiera w tej mierze ograniczeń. Zespoły garażowe nie należą też do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska /rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 14.07.1998 r. – Dz.U. nr 93, poz. 589/, w tej sytuacji Kolegium nie dopatrzyło się przesłanek pozytywnych z art. 156 § 1 pkt 7 kpa do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawcy zarzucili organowi orzekającemu naruszenie prawa przez swobodną i wybiórczą interpretację faktów i ustaleń planu. Przyznali, że garaże są związane z funkcją mieszkaniową, ale w jednostce planu zarezerwowanej dla zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności nie ma miejsca dla zespołów garażowych. W następstwie odmiennego przekonania Prezydenta D. G. ich działka faktycznie nie znajduje się w strefie mieszkaniowej ale garażowej. Z czterech stron została otoczona garażami służącymi mieszkańcom budownictwa o wysokiej intensywności /[...]/, na terenie której to jednostki planistycznej garaże nie występują. Po rozpatrzeniu tego wniosku – Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy decyzję własną z [...]r. Podtrzymało Kolegium swoje wcześniejsze stanowisko co do zgodności spornego zamierzenia budowlanego z obowiązującym przepisem gminnym to jest planem zagospodarowania przestrzennego miasta D. G., a w szczególności ustaleniami tego planu dla terenu objętego symbolami [...] i [...]. Zatem brak jest podstaw do zastosowania do decyzji Prezydenta D. G. art. 156 § 1 pkt 7 kpa, a do poprzedniej decyzji SKO - art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jak tego żądali wnioskodawcy. Kolegium stwierdziło także, iż Prezydent D. G. nie był zobowiązany do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 45 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym skoro wnioskiem o zmianę planu objęto tylko część terenu oznaczonego symbolem [...], a z twierdzeń wnioskodawców wynika, że garaże zlokalizowano w części działki objętej [...]. W skardze J. Z. i W. Z. domagali się stwierdzenia nieważności. Ich zdaniem decyzja Prezydenta D. G. narusza plan zagospodarowania przestrzennego. Zespoły garażowe mogą być bowiem lokalizowane jedynie na terenie [...], a nie na terenie objętym ustaleniem [...]. Nadto skarżący zarzucili, że decyzje ustalają warunki zabudowy, nie uwzględnia problematyki ścieków, przepisów o ochronie środowiska, a organ orzekający – SKO błędnie ustalił, że działka [...] nie leżała na obszarze objętym zmianą planu. Odpowiadając na skargę Kolegium postulowało jej oddalenie i podkreśliło, że sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...]r. rozstrzygano na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 7 kpa stwierdzenie nieważności decyzji następuje na skutek wady, którą decyzja zawiera od chwili jej wydania, a więc tkwi ona w jej elementach. Do stwierdzenia nieważności decyzji na mocy przepisów odrębnych, do których odesłano w art. 156 § 1 pkt 7 kpa. stosuje się te same reguły, co do wad decyzji wprost wymienionych w art. 156 § 1. Przepisy odrębne rzadko ustanawiają klauzulę nieważności. Odnośnie przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że zgodnie z art. 46a ust. 1 pkt 1, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7.07.1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji z [...]r. /Dz.U. nr 15, poz. 139 z 1999 r. z zm./ decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 7.07.1994 r. wydawano w oparciu o ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym ustawodawca wykluczył możliwość odmówienia ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie było zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż decyzja niezgodna z ustaleniami planu miejscowego z mocy art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest decyzją nieważną. Decyzją Prezydenta Miasta D. G. z dnia [...]r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu garaży blaszanych – 20 sztuk na działce nr [...] przy ul. K. [...] w D. G. Jak wynika z akt administracyjnych /wypis z planu/ działka nr [...] znajdowała się w dwóch jednostkach planu [...] i [...]. Teren objęty symbolem [...] był terenem zabudowy mieszkaniowej o wysokiej intensywności, adaptacją stanu istniejącego, realizacją zabudowy wielorodzinnej z usługami podstawowymi. Natomiast symbolem [...] oznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z adaptacją stanu istniejącego, możliwością budowy nowych obiektów oraz remontów i rozbudowy istniejących. Celem ustalenia czy kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy jest sprzeczna z planem miejscowym należało więc ustalić czy lokalizacja na działce [...] zespołu garaży 20 sztuk pozostają w zgodności z ustaleniami planu dla tej działki. Zdaniem Sądu nie może budzić wątpliwości, że na terenie oznaczonym symbolem [...] dopuszczalna była realizacja zespołów garażowych jako uzupełniających funkcję wiodącą /mieszkalnictwo o wysokiej intensywności/. Natomiast dopuszczalność inwestycji na terenie [...] – zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności uzależniona była od zgodności tych inwestycji z funkcją wiodącą w omawianej jednostce planu, jaką było budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności. Za zgodne, a więc nie sprzeczne z planem mogą być bowiem uznane jedynie inwestycje dokonane na rzecz funkcji wiodącej na danym terenie. Skoro teren objęty symbolem [...] został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności to realizacja na tym terenie zespołów garażowych pozostaje w sprzeczności z tym zapisem. Cechą charakterystyczną niskiej zabudowy mieszkaniowej jest bowiem zaspokojenie potrzeb garażowych bezpośrednio w ramach zabudowy mieszkaniowej to jest przez inwestorów /właścicieli/ poszczególnych obiektów zlokalizowanych w tej strefie. Wszystkie funkcje uzupełniające zapis planu dla danej jednostki planistycznej muszą bowiem być zgodne z funkcją wiodącą co oznacza w tym przypadku z zabudową mieszkaniową o niskiej intensywności. Skład orzekający w powyższym zakresie nie podziela interpretacji SKO ustaleń planu dla jednostki oznaczonej symbolem [...], która w konsekwencji doprowadziła organ orzekający do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta D. G.. z dnia [...]r. na skutek stwierdzenia jej zgodności z obowiązującym planem. Tą ostatnią decyzją ustalono warunki zabudowy dla zespołu garaży na działce [...] mieszczącej się w dwóch symbolach planu [...] i [...], przy równoczesnym oznaczeniu linii rozgraniczających inwestycję po liniach granicznych działki. W związku z tym nie można przyjąć by decyzja ustalała warunki zabudowy tylko na części działki oznaczonej symbolem [...], co należy uznać za zgodne z prawem, ale także na części objętej symbolem [...]. W świetle wyżej przytoczonych rozważań decyzja ta jest więc sprzeczna z obowiązującym planem zagospodarowania, a więc nieważna stosownie do art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym została spełniona przesłanka nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Wobec stwierdzenia przez Sąd, iż organ orzekający naruszył prawo materialne – przez uznanie, ze kwestionowana decyzja jest zgodna z przepisem gminnym /planem zagospodarowania przestrzennego/ - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm./ i w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z zm./ orzeczono jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a, a o kosztach art. 200 i 209 p.p.s.a. SJ/