II OSK 281/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej w Łodzi - Julii Kaczmarek skargi kasacyjnej S. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 1110/04 w sprawie ze skargi A. Ż. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od A. Ż. na rzecz S. Z. kwotę 430 ( słownie: czterysta trzydzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi A. Ż. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] nr [...], wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 1110/04 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy, Starosta Powiatu [...] decyzją nr [...] z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla T. i S. Z. dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (po 4 mieszkania w jednym budynku) w zabudowie bliźniaczej wraz z przyłączami: energetycznym i wodno-kanalizacyjnym na działce nr ewid. 37/17 i 34/17 położonej w [...] przy ul. [...]. Prezydent m. [...] decyzją nr [...] z dnia [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej budowy budynku mieszkalnego wraz z lokalną kotłownią na olej opałowy, budowy przyłączy: wodno-kanalizacyjnego i energetycznego oraz budynku gospodarczego na działkach nr 34/7 i 37/17 położonych w [...] przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), dalej zwanej Prawem budowlanym, Starosta Powiatu [...] przeniósł powyższą decyzję o pozwoleniu na budowę na: T. i S. Z., U. i R. Z., B. i S. Z. oraz D. i C. P. Powyżej wymienione osoby, na rzecz których przeniesiono decyzję o pozwoleniu na budowę, pismem z dnia 15 grudnia 2003 r. wystąpiły o zmianę tej decyzji na podstawie art. 36a Prawa budowlanego. Starosta Powiatu [...] decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, zmienił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 3 grudnia 1999 r. w następującym zakresie: "– nazwę przedmiotu zabudowy z dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (po 4 mieszkania w jednym budynku) w zabudowie bliźniaczej na budynek mieszkalny oraz zmianę architektury i konstrukcji budynku w zakresie: – rezygnację z jednej klatki schodowej, – rezygnację z garaży, części pomieszczeń gospodarczych usytuowanych w parterze budynku, – wprowadzenie w parterze budynku lokali mieszkalnych o układzie analogicznym jak na kondygnacji I piętra i poddasza użytkowego, – zmiany elewacji – według załączonego projektu zamiennego. Pozostałe warunki pozwolenia bez zmian." Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. Ż., twierdząc, że budowa na tym terenie budynku wielorodzinnego (12 mieszkań), jest sprzeczna z planami zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, które przewidywały zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wojewoda Łódzki po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] orzekł: 1. uchylić zaskarżoną decyzję w części zmiany "nazwy przedmiotu zabudowy z dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (po 4 mieszkania w jednym budynku) w zabudowie bliźniaczej na budynek mieszkalny" i w tej części zmienić przedmiot zabudowy z dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na budynek mieszkalny wielorodzinny, 2. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji między innymi stwierdził, iż projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony zaskarżaną decyzją nie zmienił się w stosunku do pierwotnego. Projektowane zmiany konstrukcji wewnątrz budynków oraz zwiększenie ilości mieszkań z 8 do 12 powodują, że dwa budynki w zabudowie bliźniaczej, które w świetle obowiązujących w dniu wydania decyzji z dnia [...] przepisów były budynkami jednorodzinnymi, stały się w dacie wydania decyzji budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie wydania decyzji z dnia [...] i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dniem [...] utracił swoją ważność. Tym samym decyzja z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wiążąca dla organu administracji architektoniczno-budowlanej. Projektowane zmiany nie wymagają dodatkowego ustalenia warunków zabudowy w formie decyzji. Biorąc pod uwagę treść § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oczywistym jest, że zmiany projektowe, które powodują zmianę kategorii budynków z jednorodzinnych na budynek mieszkalny wielorodzinny, zgodne są z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której stwierdzenia nieważności odmówiło SKO w Łodzi. Skargę do sądu administracyjnego wniósł A. Ż. twierdząc, że na terenie przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne dopuszczono do budowy budynku wielorodzinnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2005 r. zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania. Zdaniem Sądu organy architektoniczno-budowlane wydające decyzje o zmianie decyzji pozwalającej na budowę, nie były związane wykładnią dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, które decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która też zawierała "niezwykle lakoniczne" uzasadnienie. Pomimo że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego utraciły moc z dniem [...], obowiązkiem organów (administracji architektoniczno-budowlanej) było samodzielne dokonanie analizy, czy przedłożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaskarżoną decyzją o zmianie pozwolenia na budowę, udzielono w efekcie pozwolenia na budowę inwestorom, nielegitymującym się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bo ta była wydana na wniosek T. i S. Z., tym samym został naruszony przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] ww. inwestorom odmówiono wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego (12 mieszkań), decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Należało więc rozważyć, czy zmiana pozwolenia na budowę z 1999 r. na pozwolenie na budowę budynku wielorodzinnego (12 mieszkań), nie będzie w istocie stanowić ponownego orzekania w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Nie wyjaśniono też, czy po dokonanych w kwietniu 2004 r. oględzinach, a przed wydaniem decyzji ostatecznej w sprawie ([...]), inwestorzy nie prowadzili budowy z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. O oględzinach nie zostały powiadomione strony postępowania. Poza tym zdaniem Sądu, przesłane akta są niekompletne, brakuje w nich niektórych decyzji wydanych w innych postępowaniach. Jako podstawę rozstrzygnięcia Sąd powołał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 31 sierpnia 2005 r. wnieśli: T. i S. Z., B. i S. Z., D. i C. P. oraz U. i R. Z., reprezentowani przez pełnomocnika, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) poprzez błędną ich wykładnię, która doprowadziła do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że organy zastosowały je mimo braku ku temu przesłanek, co stanowi podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...], mimo iż postępowanie było dotknięte wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., b) art. 62 pkt 1, art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, c) art. 141 § 4 w zw. z art. 152 p.p.s.a., polegające na niezastosowaniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w odniesieniu do pkt 2 zaskarżonego wyroku, co stanowi podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jednocześnie wnosząc o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Łodzi, – zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę kasacyjną uczestników postępowania: T. Z., B. Z., S. Z., D. P., C. P., U. Z. i R. Z. z powodu wniesienia jej po upływie terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona przez S. Z. oparta jest na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do zaskarżanego wyroku i wskazanych w jego uzasadnieniu naruszeń przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, należy zauważyć następujące okoliczności. Bezspornym jest, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące na terenie, którego dotyczą decyzje uchylone zaskarżonym wyrokiem, utraciły moc z dniem [...]. Nie oznacza to jednak, że utraciła moc (przestała obowiązywać) decyzja ostateczna nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której stwierdzenia nieważności odmówiło decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Ponieważ wniosek inwestorów o zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę (przeniesionej na inne podmioty decyzją nr [...] z dnia [...]), nie powodował zmiany zagospodarowania terenu, nie było wymagane wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja nr [...] z dnia [...] o zmianie pozwolenia na budowę, mogła w tej sytuacji być wydana w oparciu o decyzję ostateczną o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...], która wiąże organ wydający pozwolenie na budowę (art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, podobnie art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W związku z powyższym, rozważania, czy teren objęty decyzją zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę, był przeznaczony pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne, czy też nie i czy organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane wykładnią Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, są w niniejszej sprawie nieuprawnione i niedopuszczalne. Podobnie całkowicie nieuzasadniona z punktu widzenia prawa, jest uwaga Sądu, iż zaskarżaną decyzją wydaną na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, "udzielono w efekcie pozwolenia na budowę inwestorom nie legitymującym się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Stwierdzenie to wynika z niezrozumienia istoty przepisu art. 40 Prawa budowlanego, który nie wymaga aby podmioty, na rzecz których przenosi się decyzję o pozwoleniu na budowę, w dacie przeniesienia decyzji, posiadały ważną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z powyższych rozważań, przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja była wydana z naruszeniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3, było całkowicie nieuzasadnione, pozbawione podstaw prawnych. Tym samym zarzut zawarty w pkt 1 skargi kasacyjnej, należy uznać za uzasadniony, bowiem Sąd nie wskazał, jakie naruszenia przepisów prawa materialnego (które miało wpływ na wynik sprawy), mogły stanowić podstawę do wydania orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Podobnie całkowicie bezpodstawne są rozważania Sądu, czy zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca w istocie nie stanowią ponownego orzekania w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Obawy te jednoznacznie wskazują na przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jednak w tym przypadku nie może być mowy o tożsamości spraw, chociażby z uwagi na różny krąg adresatów tych decyzji, poza tym wcześniejsza decyzja Starosty [...] z dnia [...], została wydana w oparciu o inną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która odmawiała ustalenia takich warunków. Wyjaśnienie wątpliwości, czy inwestorzy nie prowadzili budowy z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego w okresie pomiędzy oględzinami (kwiecień 2004 r.) a przed wydaniem decyzji ostatecznej w sprawie, należało do organów nadzoru budowlanego i bez takich ustaleń ewentualne wątpliwości nie mogą obciążać zaskarżanej decyzji. Przeprowadzane przez organ nadzoru budowlanego (z udziałem organu administracji architektoniczno-budowlanej) "oględziny obiektów budowlanych" w dniu 8 kwietnia 2004 r., jak wynika z podstawy prawnej powołanej w zawiadomieniach, były w rzeczywistości "czynnościami kontrolnymi", przeprowadzanymi na podstawie art. 81a i 81c Prawa budowlanego, a nie oględzinami w rozumieniu art. 85 § 1 k.p.a., nie miał więc tu zastosowania przepis art. 79 k.p.a. w stosunku do innych uczestników postępowania niebędących inwestorami. Przepisy art. 81a ust. 2 i 3 Prawa budowlanego określają, kto powinien brać udział w takich czynnościach przeprowadzanych przez organ nadzoru budowlanego. Poruszona więc kwestia braku zawiadomienia stron o miejscu i dacie przeprowadzenia "oględzin", nie może być poczytana jako wadliwość postępowania prowadzonego tej sprawie, przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Z powyżej przeprowadzonej analizy nie wynika, aby zaskarżoną decyzją lub decyzją ją poprzedzającą, zostały naruszone przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tym samym zarzut zamieszczony w pkt 2 lit. a skargi kasacyjnej, należy uznać za uzasadniony. Podniesiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzut, że przesłano do kontroli sądowej niekompletne akta, powinien Sąd ocenić w oparciu o przepis art. 55 p.p.s.a. i ewentualnie zarządzić ich skompletowanie na podstawie art. 62 pkt 1 p.p.s.a., a nie wydawać wyroku w oparciu o niekompletne akta, czym naruszył przepisy art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. Tym samym zarzut zawarty w pkt 2 lit. b skargi kasacyjnej, należy uznać za uzasadniony. Ostatni z zarzutów zamieszczony w pkt 2 lit. c skargi kasacyjnej, jest o tyle uzasadniony o ile rozumieć go jako zarzut sprowadzający się do twierdzenia, że uzasadnienie zaskarżanego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie to rzeczywiście w głównej części bazuje na wątpliwościach i przypuszczeniach, nie zawiera natomiast konkretnych ustaleń odwołujących się do konkretnych przepisów. Sąd snując rozważania na temat ustaleń planów zagospodarowania przestrzennego i zgodności z nimi ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też wkraczając w sferę spraw należących do organów nadzoru budowlanego, następnie przenosząc to do podstaw rozstrzygnięcia, przekroczył granice rozpoznawanej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Poza tym uzasadnienie jest całkowicie pozbawione wskazań dla organów co do dalszego postępowania. Nie wydaje się natomiast w tym kontekście uzasadniony zarzut, jakoby w niniejszej sprawie było zbędne zastrzeżenie zawarte w pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżanej decyzji w świetle przepisu art. 152 p.p.s.a., jest obligatoryjne. Jeżeli przedmiotem skargi jest akt administracyjny z natury swej niepodlegający wykonaniu (np. decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności innej decyzji lub decyzja o umorzeniu postępowania) albo zaskarżany akt został już wykonany, wówczas orzekanie w jakim zakresie nie podlega on wykonaniu, jest bezprzedmiotowe – zbędne. Jednak w tej sprawie zaskarżana decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca (o zmianie pozwolenia na budowę), nie należą do tych, które z natury swej nie podlegają wykonaniu. Natomiast o tym, czy zaskarżona decyzja została już wykonana przed wydaniem wyroku, Sąd nie miał prawdopodobnie miarodajnych informacji. Poza tym, o tym, że została wykonana decyzja o pozwoleniu na budowę, czy też decyzja o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, może jednoznacznie świadczyć fakt zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy lub wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jeżeli uzyskanie takiego pozwolenia było wymagane. Pełnomocnik skarżącego w skardze kasacyjnej nie podaje też żadnych informacji na temat tego, że zaskarżana decyzja została wykonana przed datą wydania zaskarżanego wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.