II SA/Go 197/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.), Protokolant, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2005 przy udziale sprawy ze skargi M.M. na Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Wznowienie robót budowlanych Publikacja orzeczenia odroczona z dnia 25 sierpnia 2005 r. Uchylono decyzję I i II instancji II SA/Go 197/05 UZASADNIENIE W dniu [...] lutego 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał na podstawie art. 51 ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy prawo budowlane decyzję, w której zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na działce nr [...] L.S. oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania garażu decyzji pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu podano, że w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż w dniu [...].09.2003r. L.S. uzyskał pozwolenie na budowę garażu. W decyzji tej poza inwestorem organ wydający decyzję nie wymienił innych uczestników postępowania. Decyzja została odebrana przez inwestora [...].09.2003r. W dniu [...].10.2003r. inwestor zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o rozpoczęciu robót budowlanych. Po otrzymaniu dziennika budowy ze Starostwa Powiatowego w dniu [...].10.2003r. inwestor rozpoczął budowę garażu , w dniu [...].10.2003r. otrzymał pismo informujące o przesłaniu odwołania od decyzji z dnia [...].09.2003r. W dniu [...].10.2003r. inwestor wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie garażu. Wojewoda [...].11.2003r. uchylił w całości decyzję o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie organu l instancji w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Organ l instancji uznał, że inwestor mógł w terminie od [...].10 - [...].10. 2003r. prowadzić roboty budowlane zgodnie z warunkami uzyskanego pozwolenia na budowę, ponieważ organ wydający decyzję pozwolenia na budowę nie uznał innych osób za stronę postępowania, inwestor dokonał zawiadomienia właściwego organu o terminie rozpoczęcia robót (a 7 dniowy termin upłynął [...].10.2003r.) jak również inwestor otrzymał dziennik budowy, który stanowi potwierdzenie możliwości prowadzenia robót budowlanych. Z tego też względu - zdaniem organu l instancji nie ma dowodu na okoliczność, że inwestor wiedział o kupnie przez M.M. działki sąsiedniej i złożenia przez niego odwołania. Z uwagi na to - zdaniem organu l instancji - inwestor mógł realizować budowę garażu do dnia [...].10.2003r., a wykonane w tym czasie roboty budowlane, pomimo uchylania decyzji o pozwoleniu na budowę zdaniem organu l instancji nie mogą być uznane z samowolę budowlaną, pomimo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu l instancji nie było podstaw wstrzymania robót budowlanych w trybie art. 48 ust. 2 lub 50 prawa budowlanego. Roboty te zostały wstrzymane z mocy prawa z chwilą uzyskania przez inwestora informacji o złożeniu odwołania. Brak możliwości zastosowania przepisu art. 48 i 49 Prawa budowlanego - gdyż obiekt realizowany był w oparci u o pozwolenie na budowę - spowodował konieczność zastosowania art. 50 prawa budowlanego. Zdaniem organu l instancji obiekt realizowany był zgodnie z dokumentacją techniczną i pod nadzorem osoby z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi. Nie zachodziła również konieczność opracowania projektu inwentaryzacji oraz opracowania opinii technicznej. Realizowany obiekt nie naruszał ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skoro inwestor uzyskał pozwolenia na jego budowę. Od przedmiotowej decyzji odwołanie wnieśli B. i M.M.. W odwołaniu wniesiono o unieważnienie decyzji. W uzasadnieniu podano, że nieprawdziwe jest twierdzenie organu, że przy wydaniu decyzji o pozwolenie na budowę nie uznano za stronę innych uczestników postępowania poza L.S., gdyż za stronę uznano Gminę, a w związku z nabyciem przez odwołujących się w dniu [...].10.2003r. od Gminy działki - stali się stroną postępowania, a tym samym wniesienie w dniu [...].10.2003r. odwołania było skuteczne. Zdaniem odwołujących się nieprawdziwym była okoliczność, że inwestor nie wiedział o kupnie działki, jak również o wniesionym odwołaniu. Ponadto podniesiono, że decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...].09.2003r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...].09.2003r. nie była decyzją ostateczną. Innymi istotnymi uchybieniami - zdaniem odwołujących się - są przyjęcie w dniu [...].10.2003r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiadomienia o rozpoczęciu robót i wydanie w dniu [...].10.2003r. dziennika budowy - ponieważ w tym czasie decyzja - pozwolenia na budowę nie była ostateczna. Zdaniem odwołujących postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest stronnicze. Wniesiono o wyjaśnienie czy wraz z zawiadomieniem o rozpoczęciu robót zostało przedłożone oświadczenie kierownika budowy o przyjęciu obowiązków a także czy w związku ze stwierdzeniem braku tablicy informacyjnej zostały wyciągnięte wobec inwestora konsekwencje. Jednocześnie wyrażono obawy w związku z niewłaściwym zabezpieczeniem terenu budowy, gdyż w czasie porywistych wiatrów na działkę odwołujących się posypały się cegły. W dniu [...].04.2004r. została wydana decyzja nakładająca na inwestorów D. i L.S. obowiązku wykonania zabezpieczenia budowy garażu na działce nr [...] poprzez zalanie płyty stropu betonem na garażu i położenie jednej warstwy papy izolacyjnej wg projektu budowlanego. W dniu [...].05.2004r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...], którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję o przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, iż po analizie akt sporawy stwierdził, że zaskarżona decyzja z powodu naruszenia przepisów prawa budowlanego wymaga uchylania, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Organ poda, że z uwagi na fakt, iż zgłoszenie zamiaru rozpoczęcia robót zostało przyjęte przez właściwy organ, a inwestorowi wydano dziennik budowy, pomimo że decyzja o pozwolenie na budowę nie stała się ostateczna, należało przyjąć, że inwestor działa zgodnie prawem. Z tego względu- zdaniem organu II instancji nie można tych działań uznać za samowolę budowlaną, bowiem w istocie zaistniała sytuacja jest wynikiem zaniedbania obowiązków przez organ administracji architektonicznie budowlanej l instancji, co w konsekwencji uniemożliwia stosowanie wobec inwestora rygorów z art. 48 prawa budowlanego. Z tego względu zastosowanie ma tryb z art. 50 i 51 prawa budowlanego. W sprawie roboty budowlane prowadzone były z naruszeniem przepisu art. 28 ust 1 prawa budowlanego i z tego względu organ nadzoru budowlanego stosownie do wymagań art. 50 ust. 1 pkt. 4 zobowiązany był wstrzymać prowadzone roboty niezależnie od dokonanego przez kierownika budowy wpisu do dziennika budowy. W postępowaniu o wstrzymanie robót należało podać przyczynę wstrzymania robót i ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Następnie przed upływem terminu 2-miesięcznego organ winien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W zaistniałej sytuacji -zdaniem organu II instancji - koniecznym będzie nałożenie na inwestora przede wszystkim obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego umożliwiającego dokończenie wstrzymanej realizacji obiektu. Do projektu będą miały zastosowanie przepisy art 20 ust. 2 i 3 , art 33 ust. 2 pkt.1 oraz art. 34 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w omawianej sprawie zatwierdzając projekt budowlany, będący załącznikiem do wcześniejszej uchylonej decyzji pozwolenia na budowę, przy czym w projekcie tym nie widnieje żadna pieczęć organu nadzoru budowlanego stwierdzająca o jego zatwierdzeniu naruszył rażąco wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego. Ponadto Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę na obowiązek organu do zapewnienia udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgaszonych żądań - wynikający z art. 10 kpa. Skarżący decyzję otrzymali 20.05.2004r. Od przedmiotowej decyzji skarżący – M.M. złożył skargę. Zdaniem skarżącego przedmiotowa decyzja narusza art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nie uznania przez organ II instancji wybudowanego obiektu za samowolę budowlaną. W uzasadnieniu skargi szczegółowo przedstawiono przebieg postępowania. Ponadto podano, że inwestor rozpoczynając prace na podstawie nieostatecznej decyzji naraża się na ryzyko, że decyzja taka zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. W chwili rozpatrywania sprawy inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę co w pełni - zdaniem skarżącego - wyczerpuje przesłanki niezbędne do zastosowania rygorów z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego - nie ma żadnego znaczenia okoliczność zawiadomienia o zamiarze rozpoczęcia robót oraz wydanie dziennika budowy - gdyby miało to decydujący wpływ ustawodawca zawarłby takie zapisy przy art. 28 prawa budowlanego. Podano również, że przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ l instancji zobowiązany będzie do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności mających na celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez opracowanie projektu budowlanego zamiennego umożliwiającego dokończenie wstrzymanej realizacji obiektu. W tym zakresie nie uwzględniono jednak faktu, że w odwołaniu do pozwolenia na budowę jako jeden z powodów uzasadniających jej uchylenie skarżący wskazał, iż lokalizacja garażu będzie miała negatywny wpływ na nieruchomość skarżącego ponieważ zacieni działkę. Zatem zdaniem skarżącego należało wziąć pod uwagę fakt, że ze względów technicznych nie ma możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego prawem, tj. stanu nie naruszającego wartości istotnych z punktu widzenia skarżącego. Poza tym w przypadku nie wywiązania się przez inwestora z obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego, organ nadzoru budowlanego może nakazać inwestorowi tylko zaniechanie dalszych robót budowlanych. W praktyce oznaczałoby to zalegalizowanie istniejącego stanu i możliwości korzystania przez inwestora z garażu. Ponadto również, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2004r. nakładająca obowiązek zabezpieczenia budowy poprzez zalanie stropu betonem i przykrycie warstwą papy została uchylona przez organ II instancji. Podano również, że zgodnie z wymogami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z faktem, że teren objęty jest ochroną konserwatorską - instancja powinna zostać uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że na podstawie § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 13 sierpnia 2004r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. i Kielcach rozpoznawanie spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, póz. 1926) w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 13 sierpnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187. poz.1927) sprawy w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie woj. lubuskiego zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu -zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. Na mocy cytowanych przepisów sąd ten, z dniem 01 lipca 2005r. stał się właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej skargi. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej. Zgodnie z przepisem art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 § 1 cytowanej ustawy podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy. W swoim postępowaniu sąd może brać pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, jakie miały miejsce w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę nie może orzekać w zakresie szerszym niż rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji publicznej, nie może także zastąpić tych organów w rozstrzygnięciach sprawy administracyjnej, a ma jedynie dokonać kontroli zgodności z prawem merytorycznych orzeczeń tych organów i przeprowadzonego przez nie postępowania administracyjnego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji uchylił decyzję organu l instancji i przekazał sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Należy zgodzić się z organem II instancji, że wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja z powodu naruszenia przepisów prawa budowlanego wymagała uchylenia, a sprawa przekazania do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Treść uzasadnienia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazuje jednak na błędne przyjęcie przez organ odwoławczy podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ l jak i II instancji dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego . Na podstawie jednak prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organy obu instancji wydały swoje decyzje w oparciu o przepisy prawne, które nie miały zastosowania. W przedmiotowym postępowaniu kwestią sporną jest ustalenie czy rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz w przypadku zgłoszenia rozpoczęcia robót i otrzymaniu dziennika budowy - jest w świetle art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane samowolą budowlaną. Zarówno organ l jak i Jl instancji błędnie przyjęli, że przystąpienie inwestora do robót budowlanych poprzedzone zgłoszeniem zamiaru rozpoczęcia robót właściwemu organowi, które to zgłoszenie zostało przyjęte, jak również wydanie inwestorowi dziennika budowy pomimo, że decyzja pozwolenie na budowę nie stała się ostateczna -jest działaniem zgodnym z prawem. 2 treści art. 28 ust.1 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją ostateczną jest taka decyzja od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Skoro skarżący złożyli skutecznie odwołanie decyzja nie stała się ostateczna. Inwestor, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę narusza jednoznaczny w swej treści art.28 ustawy Prawo budowlane. Tym samym naraża się na ryzyko, iż nieostateczna decyzja zezwalająca na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego- jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie- i wówczas zostanie spełniona hipoteza normy zawartej w art.48 ust.1 Prawa budowlanego. Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego ma szczególnie istotne znaczenie dla kwalifikacji działań inwestora - rozpoczęcie wykonania robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zawsze traktowane jest jako samowola budowlana, zagrożona nakazem rozbiórki. Początkowo w orzecznictwie sądowo- administracyjnym podobnie traktowano rozpoczęcie robót przed dniem w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. W ostatnich latach ukształtowała się bardziej liberalna linia orzecznicza zgodnie z którą zbyt wczesne rozpoczęcie robót budowlanych nie oznacza automatycznego stosowania art. 48 Prawa budowlanego. Przepis art.48 Prawa budowlanego będzie miał zastosowanie jednak w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego - w wyniku postępowania odwoławczego - decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie - w wyniku odwołania od decyzji złożonego przez skarżących - decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona, a postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę umorzone. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym inwestor który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie uchylona w ramach postępowania odwoławczego a postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę zostało umorzone - dopuszcza się samowoli budowlanej, co uzasadnia zastosowanie w stosunku do wybudowanych lub będących w budowie obiektów lub ich części art 48 Prawa budowlanego, nakazującego organowi budowlanemu wydanie nakazu rozbiórki tych obiektów. Z tego względu organ II instancji nieprawidłowo w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w przedmiotowej sprawie należy zastosować tryb postępowania w oparciu o przepisy art.50 \ 51 Prawa budowlanego. Zdaniem składu orzekającego zastosowanie winien mieć art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z ust. 2 wyżej przywołanego przepisu - w brzmieniu na dzień wydania decyzji przez organ II instancji-jeżeli budowa : 1)jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu powyższym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami w tym techniczno- budowlanych 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust 2 i 3 Prawa budowlanego; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa wyżej stosuje się przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast po spełnieniu obowiązków, o których mowa wyżej inwestor występuje z wnioskiem o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W przedmiotowej sprawie skarżący wskazują, że przyczyną m.in. uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę był fakt, że decyzję wydano zanim stała się ostateczna decyzja w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. 2 akt sprawy nie wynika, czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w trakcie toczącego się postępowania stała się decyzją ostateczną. Skarżący wskazał, iż lokalizacja garażu będzie miała negatywny wpływ na nieruchomość skarżącego gdyż zacieni działkę, zatem - zdaniem skarżącego- ze względów technicznych nie ma możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem tj. stanu nie naruszającego wartości istotnych z punktu widzenia skarżącego. Powyższe zagadnienia zostaną rozważone w trakcie postępowania legalizacyjnego przedmiotowego obiektu budowlanego. Należy jednak zwrócić uwagę, że obowiązujące przepisy - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75 poz.690 ze zm.) - przewidują, w określonych sytuacjach sytuowanie ściany budynku bezpośrednio przy granicy. Mając na uwadze, że w przedmiotowym postępowaniu organów administracji państwowej l jak i II instancji nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz treść przepisu art.145 § 1 lit. a i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2D02r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.