II SA/Ka 2642/03

Dnia 29 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: st. referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2005 roku, sprawy ze skargi G. J. i R. J. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] roku, Nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] roku Nr [...], znak [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] roku Nr [...], Prezydent Miasta T. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Miasta T. nieruchomości położonej w T., przy ul. [...], oznaczonej nr kat. [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej Sadu Rejonowego w T. Kw Nr [...], stanowiącej współwłasność G. i R. J. w [...] części, R. i A.K. w [...] części oraz T. i A.M. w [...] części. Jednocześnie organ orzekł o wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ustalając wysokość tego odszkodowania na kwotę [...] złotych i rozdzielając ją pomiędzy współwłaścicieli proporcjonalnie do posiadanych udziałów we współwłasności. Powołując podstawę materialnoprawną wydania tej decyzji organ wskazał na przepisy art. 112 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst. jedn. Dz.U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), zwanej dalej u.o.g.n. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona pod budowę cmentarza komunalnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zgodnie z ostateczną decyzją z dnia [...] roku ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzono, iż realizacja takiej inwestycji stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 9 u.o.g.n., a ponadto że jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla tego obszaru przewiduje "strefę ekologiczną (E) na obszarze cmentarzy (ZC)". W dalszej części uzasadnienia przytoczono, że negocjacje mające na celu wykupienie działki o nr [...] prowadzone były przez Zarząd Miasta T. od roku [...]. Zaznaczono, że nie osiągnięto porozumienia tak co do ceny sprzedaży, jak i co do ewentualnego podziału nieruchomości. Wskazano, że G. i R. J. oraz właściciele działki sąsiedniej o nr [...] zaplanowali realizację inwestycji budynku kremacji zwłok wspólnie z Gminą T. W tym jednak przedmiocie nie doszło do porozumienia. W takiej sytuacji w ocenie organu pierwszej instancji jedynym rozwiązaniem dla potrzeb realizacji planowanej inwestycji komunalnej było nabycie całej nieruchomości. Opisano dalej przebieg postępowania wywłaszczeniowego oraz powołano się na operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania. Odwołania od tej decyzji wnieśli wszyscy współwłaściciele wywłaszczanej nieruchomości. T. i A. M. oraz R. i A.K. wskazali w odwołaniach, że nabywając udziały w nieruchomości mieli zamiar wspólnie z G. i R. J. zrealizować budynek krematorium zgodnie z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] roku. Stwierdzili, że wobec wspomnianej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaproponowana przez Urząd Miasta cena (odszkodowanie) nie jest adekwatna do ceny rynkowej. Wnieśli o ponowną weryfikację wyceny nieruchomości. Z kolei G. i R.J. w swoim odwołaniu wnieśli o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji, jako wydanej z naruszeniem art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 – 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Zwrócili uwagę, iż decyzja ta jest efektem konfliktu interesów, oświadczając jednocześnie, że akceptują projekt realizacji cmentarza komunalnego, jak również zgadzają się na sprzedaż części działki nr [...]. Wskazali, że cel publiczny, na jaki wywłaszczona zostaje ich nieruchomość może być zrealizowany w inny sposób niż pozbawienie praw do nieruchomości poprzez zastosowanie łagodniejszej formy ingerencji w prawo własności. Domagali się ponadto ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem z dnia [...] roku. W uzasadnieniu wskazali, że realizacja budowy cmentarza komunalnego nie pozostaje w sprzeczności z planowaną przez nich inwestycją – budową budynku kremacji zwłok. Stwierdzili, że pogodzenie tych dwóch inwestycji mogło nastąpić poprzez podział działki, stanowiącej ich własność. Wskazali ponadto na projekt takiego podziału, który został sporządzony jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Wskazali także na projekt porozumienia w tej sprawie, który został przygotowany i wstępnie zaakceptowany przez Gminę T., jednak do którego podpisania nie doszło. Wskazali na decyzję z [...] roku w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, obejmującą m.in. przedmiotową działkę. Stwierdzono dalej, że Zarząd Miasta wnioskując o wywłaszczenie całej nieruchomości dopuścił się niegospodarności, albowiem w ocenie skarżących dla realizacji celu publicznego nie było konieczne wywłaszczenie tej nieruchomości w całości. Zarzucono także, że Gmina miała jeszcze inne możliwości wykupienia spornego terenu, takie jak skorzystanie z prawa pierwokupu, z jej zakupu, zamiany, o co bezskutecznie wnosili od [...] roku. Zdaniem skarżących doszło do niewłaściwego zastosowania art. 112 u.o.g.n., albowiem można było doprowadzić do przejęcia własności w inny sposób, aniżeli poprzez jej wywłaszczenie. Wreszcie wskazano także na błędy formalne popełnione przez wnioskodawcę tj. przez Zarząd Miasta T. Naruszone zostały w ocenie skarżących wymogi określone w art. 116 ust. 1 pkt 4 i 9 u.o.g.n., albowiem we wniosku o wywłaszczenie nie określono dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości i stanu jej zagospodarowania. Okoliczność ta ma tym większe znaczenie, że od [...] roku prowadzona jest na tym terenie działalność gospodarcza, której wartość niematerialna winna być uwzględniona w prowadzonym postępowaniu. Zarzucono także uchybienia w kwestii określenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Stwierdzono bowiem, że operat szacunkowy powinien być sporządzony w oparciu o art. 134 ust. 4 i art. 135 u.o.g.n, a nie w oparciu o art. 130 u.o.g.n. W odwołaniu skarżący w sposób wyraźny wskazali na swoje niezadowolenie z polityki prowadzonej przez władze miasta T. względem ich zamierzeń inwestycyjnych. Dopatrywali się wskazywania przez organ pierwszej instancji nieprawdziwych informacji, niewłaściwego interpretowania zdarzeń na poszczególnych etapach postępowania, działania na szkodę interesu publicznego i wreszcie próby "intelektualnej kradzieży" zarówno pomysłu, jak i własności gruntu. Rozpoznając wniesione przez strony odwołania Wojewoda Ś. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Przed wydaniem decyzji uzupełniono materiał dowodowy, przeprowadzając w tym celu w postępowaniu odwoławczym rozprawę administracyjną z udziałem stron oraz przedstawicieli Gminy T. W uzasadnieniu wskazano na dotychczasowy przebieg postępowania, na okoliczność, że w wyniku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej usunięte zostały uchybienia, wyjaśnione kwestie i zarzuty skarżących podniesione w odwołaniu. Ogólnie stwierdzono, że organ pierwszej instancji dopełnił procedury określonej przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli G. i R. J.. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w stosunku do obszaru stanowiącego część wywłaszczonej działki o powierzchni [...] m2 tj. części, która nie jest niezbędna do realizacji celu publicznego. Poza kwestiami wcześniej podnoszonymi w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, skarżący wyrazili swoje wątpliwości co do zgodności zamierzonej inwestycji (budowy cmentarza komunalnego) z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Powołując się na te przepisy, jak i na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] roku, nakazujące przesunięcie granic cmentarza ze względu na strefę ochronną, stwierdzili, że część ich działki o pow. [...] m2 w żaden sposób nie będzie mogła być wykorzystana na realizację budowy cmentarza. Zwrócili także uwagę na niezakończone do tej pory (pomimo upływu prawie [...] lat) postępowanie z ich wniosku w sprawie warunków zabudowy terenu. Zarówno argumenty i twierdzenia podniesione w odwołaniu, jak i w skardze zostały następnie przez skarżących obszernie uzasadnione w pismach procesowych z dnia [...] roku, [...] roku oraz [...] roku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2005 roku strony podtrzymały swoje stanowiska. Skarżący złożyli dodatkowe pismo procesowe, powołując się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] roku (której odpis również złożyli do akt sprawy), w uzasadnieniu której przytoczona została Uchwała Rady Miasta w T. z dnia [...] roku, zgodnie z którą Miasto T. nie zamierza na przedmiotowym terenie (dot. części spornej działki) realizować lokalnych celów publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem, a w szczególności wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21 Konstytucji RP), a ingerencja organów administracji publicznej w to prawo nastąpić może wyłącznie w przypadkach służących realizacji celu publicznego, na podstawie ustawy. Kwestie związane z wywłaszczeniem nieruchomości na cele publiczne uregulowane zostały w rozdziale 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś definicję celu publicznego określa art. 6 tej ustawy. Jednym z celów publicznych wymienionych w tym przepisie jest zakładanie i utrzymywanie cmentarzy (art. 6 pkt 9). Nie ulega zatem wątpliwości, że realizacja budowy cmentarza komunalnego przez Miasto T. stanowi cel publiczny, który uzasadniać może wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego. Postępowanie wywłaszczeniowe, jako postępowanie o szczególnym charakterze, zmierzające w swojej istocie do pozbawienia prawa własności, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, winno być przeprowadzone w sposób szczególnie wnikliwy z zachowaniem wszystkich reguł określonych obowiązującymi przepisami prawa. W szczególności wskazać należy na treść art. 112 u.o.g.n., który statuuje dwa podstawowe warunki, jakie winny być spełnione, aby w ogóle można było doprowadzić do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Pierwszym jest przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne w planach miejscowych, co w niniejszej sprawie wydaje się było spełnione w dacie orzekania przez organy, natomiast drugim – niemożliwość zrealizowania celu publicznego w sposób inny, aniżeli pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, w tym również niemożliwość nabycia tych praw w drodze umowy. Określenie, iż cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób oznacza z jednej strony, że Skarb Państwa lub gmina nie dysponują nieruchomościami pozwalającymi zrealizować cel publiczny, z drugiej zaś, że realizacja tego celu publicznego nie jest możliwa poprzez zastosowanie łagodniejszej formy ingerencji w uprawnienia właściciela. Z akt sprawy wynika, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego podejmowane były próby przejęcia nieruchomości względnie jej części przez Gminę w drodze umowy. Strony nie osiągnęły jednak porozumienia, co spowodowało wszczęcie postępowania. Nie jest w ocenie Sądu istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jakimi motywami kierowali się zarówno skarżący, jak i Gmina Miasto T., że nie doprowadzono do rozwiązania w drodze umowy. Z punktu widzenia bowiem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami te przyczyny nie mają znaczenia. Istotne jest bowiem to, że wywłaszczana nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy (art. 112 ust. 3 ustawy). Dlatego też Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji pomija ocenę zarzutów skarżących, jak i stanowisko organów w części, w jakiej dotyczą one przyczyn nie dojścia do porozumienia pomiędzy stronami. Pozostaje natomiast kwestia, czy zastosowany przez organy zakres wywłaszczenia był niezbędny tj. czy rzeczywiście koniecznym było wywłaszczenie całej nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących. Ten słuszny w ocenie Sądu zarzut skarżących miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, jak również ze zbieżnego w tym zakresie stanowiska stron, cel publiczny, jaki była budowa cmentarza komunalnego nie wymagał dla swojej realizacji wywłaszczenia całej działki nr [...]. W szczególności zwrócić przyjdzie uwagę na to, że za zgodą Prezydenta Miasta T. doprowadzono do wstępnego podziału przedmiotowej nieruchomości (postanowienie z dnia [...] roku Nr [...]), przy czym z punktu widzenia zbędności części nieruchomości na cel publiczny nie ma znaczenia jego późniejsze uchylenie. Kwestionowanie proponowanego projektu podziału przez skarżących również nie miało znaczenia, a to w świetle art. 97 ust. 3 pkt 1 u.o.g.n., w myśl którego podziału nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego dokonać można było w każdym czasie z urzędu. Kolejnym dowodem na okoliczność, iż jedynie część nieruchomości miała służyć realizacji celu publicznego są skutki wynikające z treści postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] roku nr [...], na mocy którego ustanowiona została nieprzekraczalna granica dla budowy cmentarza komunalnego od strony magistrali wodociągowej, tj. od strony, gdzie usytuowana jest sporna działka. Dalej wskazać przyjdzie, że w dacie wydawania zaskarżonych decyzji w obiegu prawnym znajdowały się dwie decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i obie przynajmniej co do części obejmowały działkę nr [...]. Pierwsza z tych decyzji, to decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] roku Nr [...] wydana na wniosek skarżących oraz E. K., na mocy której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą budynek kremacji zwłok m.in. na części działki nr [...]. Druga decyzja obejmująca przedmiotowa działkę, to decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] roku Nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz Zarządu Miasta T. dla inwestycji pod nazwą część południowa cmentarza komunalnego przy ulicy [...] w T. Ta ostatnia decyzja dołączona została do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Organ pierwszej instancji pomimo, iż wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji o wywłaszczeniu obie decyzje w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania, to nie dopatrzył się, że działka nr [...] w części, w jakiej ustalono na niej warunki zabudowy dla krematorium, nie była przeznaczona pod realizację celu publicznego. Dla wykazania jedynie częściowej niezbędności wywłaszczonej działki dla realizacji celu publicznego posłużyć się można było także planem zagospodarowania dla przyszłej inwestycji. Wskazując na powyższe uznać należy, że wywłaszczenie działki nr [...] w całości nastąpiło bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Organ pierwszej instancji prowadząc polemikę ze skarżącymi nie wykorzystał w ocenie Sądu wszelkich możliwych środków, jakimi mógł się posłużyć w celu ingerencji w ich prawo własności w jak najłagodniejszej formie, czym naruszył przepis art. 112 ust. 3 u.o.g.n. W szczególności organ winien był konsekwentnie doprowadzić do podziału tej nieruchomości w celu wywłaszczenia jedynie jej części (art. 113 ust. 2 u.o.g.n.), a w przypadku, gdyby to okazało się obiektywnie niemożliwe, winien był rozważyć dalsze negocjacje ze skarżącymi w celu zaproponowania nieruchomości zamiennej. Wywłaszczenie co do całości nieruchomości winno być środkiem ostatecznym i podjętym po wyczerpującym przeprowadzeniu postępowania i to nie tylko w sposób określony w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale również w art. 7 i 77 kpa. Słusznym wydaje się także zarzut skarżących, że wniosek o wywłaszczenie nie określał w sposób wyczerpujący dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości (art. 116 ust. 1 pkt 4 u.o.g.n.). Ten brak z kolei mógł mieć zdaniem Sądu istotny wpływ na ustalenia dokonane w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę określenia wysokości odszkodowania. Nie jest bowiem bez znaczenia dla określenia wartości rynkowej (art. 134 ust. 2 i 3 u.o.g.n.) jej aktualne wykorzystanie. Na tą okoliczność organ winien był przeprowadzić odrębne postępowanie dowodowe, jako, że mogła ona mieć istotne znaczenia w kwestii ustalenia wysokości odszkodowania. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.s.a.), wskazuje również, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. W jej uzasadnieniu wskazano, że materiał dowodowy uzupełniono w postępowaniu odwoławczym w celu usunięcia uchybień i wyjaśnienia zarzutów skarżących. Nie wskazano jednak, o jakie uchybienia i zarzuty chodziło, ani też nie wskazano dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Również nie można uznać za uzasadnienie prawne przytoczenie jedynie ustawy lecz koniecznym było wskazanie konkretnych przepisów tej ustawy i przyczyn ich zastosowania. Uchybienie to nie miało co prawda istotnego wpływu na wynik sprawy, tym niemniej w sprawie zawiłej (a za taką należy uznać niniejszą sprawę) treść uzasadnienia ma istotne znaczenie dla ewentualnego zrozumienia przez strony istoty rozstrzygnięcia, a także jego podważenia na drodze sądowoadministracyjnej. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji winien wprost zastosować się do powyższych wywodów uwzględniając zmiany, jakie zostały wprowadzone w ustawie o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Wobec powyższego Sąd uznając zaskarżoną decyzje, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji za wydane z naruszeniem art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł o ich uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.s.a., w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś o kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 p.s.a.