I SA/Wa 541/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 541/04 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] po rozpatrzeniu skargi pełnomocnika L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2003 r., nr [...], którą na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] w całości i w tym zakresie stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] października 1950 r. o odmowie przyznania S. Z. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 158 § 2 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] października 1950 r. wobec ustalenia, iż wyżej wymienione orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne oraz na podstawie art. 158 § 1 kpa stwierdziło, że wyżej wymienione orzeczenie wydane zostało z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, co następuje: Jak wynika z zaświadczenia Oddziału Hipotecznego Sądu [...] w W. nr [...], z dnia [...] marca 1948 r., nieruchomość gruntowa położona w W., przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...] stanowiła własność S. Z. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 1949 r. S. Z. zwrócił się do Zarządu Miejskiego w W. o przyznanie prawa własności czasowej do wymienionej nieruchomości gruntowej. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] października 1950 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło przyznania S. Z. prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż "Przewodniczący Prezydium [...] Rady Narodowej W. pismem z dnia [...] lipca 1950 r. wystąpił do Zarządu Nieruchomości Miejskich z wnioskiem o przejęcie wyżej wymienionej nieruchomości w administrację, ze względu na to, że nieruchomością tą nikt się nie interesuje. Z uwagi na powyższe oraz, że stan taki jest szkodliwy dla gospodarki narodowej Prezydium Rady Narodowej W. nie może przyznać dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej". Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1972 r. Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium [...] Rady Narodowej W. orzekł o sprzedaży M. i A. M. budynku jednorodzinnego, dwukondygnacyjnego, położonego przy ul. [...] w W. oraz o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej, na której znajdował się ten budynek mieszkalny, a następnie decyzją nr [...], z dnia [...] kwietnia 1972 r. Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. utrzymał w mocy tę decyzję. Umową z dnia [...] stycznia 1973 r. oddano przedmiotową nieruchomość gruntową w użytkowanie wieczyste do dnia [...] stycznia 2072 r. M. i A. M., z jednoczesną sprzedażą wyżej wymienionym znajdującego się na tej nieruchomości budynku mieszkalnego. W prowadzonej dla nieruchomości gruntowej księdze wieczystej KW [...] jako współużytkownicy wieczyści wpisani zostali M. i A. M. Wnioskiem z dnia [...] maja 1993 r. M. Z., jako spadkobierczyni byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości gruntowej, wystąpiła o uchylenie wymienionego powyżej orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1950 r. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] maja 1993 r., (sygn. akt [...]), spadek po S. Z. nabyli jego żona J. Z. oraz dzieci: M. Z. i L. Z., spadek zaś po J. Z. nabyła w całości M. Z. Na mocy umowy z dnia [...] września 1998 r. M. i A. M. zbyli przysługujące im do przedmiotowej nieruchomości gruntowej prawo użytkowania wieczystego na rzecz H. Z. i L. Z.. Decyzją Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...] przysługujące H. Z. i L. Z. prawo użytkowania wieczystego zostało przekształcone w prawo własności. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] października 1950 r. o odmowie przyznania S. Z. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] i stwierdzono, że wyżej wymienione orzeczenie wydane zostało z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, albowiem jedną z konsekwencji wydania badanej decyzji administracyjnej było oddanie przedmiotowej nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste M. i A. M., z zachowaniem odpowiedniej formy i trybu składania oświadczeń woli (umowa z formie aktu notarialnego), które to prawo zostało następnie zbyte na rzecz H. Z. i L. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2003 r., nr [...] uchyliło powyższą własną decyzję w całości i stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] października 1950 r. Na decyzję tę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik L. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uwzględniając skargę w całości na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że decyzją Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...] przysługujące H. Z. i L. Z. prawo użytkowania wieczystego zostało przekształcone w prawo własności. Sytuacja ta oznacza, że w sprawie bezspornie zaszły nieodwracalne skutki prawne i z tego powodu należało odmówić stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] października 1950 r. o odmowie przyznania S. Z. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Stwierdzono jednocześnie, że orzeczenie to zostało wydane z naruszeniem prawa, a przyczyny tego naruszenia zostały wykazane w decyzjach Kolegium z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] oraz z dnia [...] października 2003 r., nr [...]. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. Z. Skarżąca zarzuciła, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie w niej, że zachodzą przesłanki z art. 156 § 2, tzn. że decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1950 r., nr [...] wywołała nieodwracalne skutki i wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odmawiający S. Z. prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu rażąco naruszył art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. i oparł rozstrzygnięcie na przesłance pozadekretowej. Wobec tego spełnione zostały warunki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1950 r. Sprzedaż segmentu jednorodzinnego i ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu na rzecz A. i M. M. zostały poprzedzone decyzją administracyjną i zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49) brak było w tej sytuacji przeszkód do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1950 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w sprawie bezspornie zaszły nieodwracalne skutki prawne stwierdzono, że nieodwracalność skutków prawnych jest często wynikiem kilku następujących po sobie decyzji administracyjnych. W przypadku, gdy nieodwracalność skutków prawnych dotyczy określonej nieruchomości nieuzasadnione jest badanie, w wyniku której decyzji nieodwracalność ta powstała. Pełnomocnik uczestnika postępowania L. Z. wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako uzasadniona zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, że Sąd oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, do czego jest uprawniony w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeka na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ. W razie, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości możliwe jest przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, w przypadku, gdy są to dokumenty znane stronom, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu Sąd uzna za zbyteczne, czynność tę można poprowadzić po zamknięciu rozprawy, co na podstawie art. 106 § 3 i art. 113 § 2 powołanej ustawy miało miejsce w sprawie niniejszej. Pomimo, że w zaskarżonej decyzji jako okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wskazano zbycie przez M. i A. M. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] na rzecz H. Z. i L. Z., a następnie przekształcenie tego prawa w prawo własności decyzją Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] w aktach sprawy przekazanych przez organ brak było dowodów na te okoliczności, co spowodowało konieczność stosownego uzupełnienia postępowania poprzez przeprowadzenie dowodów z aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] września 1998 r. sporządzonego w dniu [...] września 1998 r. w Kancelarii Notarialnej H. P. za nr Repertorium [...] nr [...] i decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...]. Treść tych dokumentów potwierdziła ustalenia faktyczne organu. W świetle okoliczności sprawy nie można uznać za zasadne stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., że orzeczenie administracyjne z dnia [...] października 1950 r. odmawiające prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości wywołało nieodwracalne skutki prawne. Podkreślić należy, że poza sporem w sprawie niniejszej pozostaje okoliczność, że orzeczenie to rażąco narusza - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Natomiast kwestia dotycząca uznania, czy w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa) i w konsekwencji czy występują przesłanki do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 158 § 2 kpa była w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oceniana w różny sposób w kolejnych decyzjach. Zauważyć trzeba, co uszło uwadze organu, że wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2002 r. (sygn. akt I SA 1656/00) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] października 1950 r., nr [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd odniósł się do poglądu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczącego nieodwracalnych skutków prawnych. W szczególności zwrócono uwagę, że nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracji na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała określona decyzja administracyjna. Chodzi więc o istnienie prawnej możliwości odwrócenia skutków prawnych w oparciu o obowiązujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w konkretnej sprawie. Jeżeli brak jest przepisów, które dawałyby organowi podstawę prawną do zniweczenia skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, to tylko wtedy możemy mówić, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa (vide wyrok NSA z 21 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SA 1890/98 – niepublikowany, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99 – ONSA 3/00, poz. 93). W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 20 marca 2000 r. oraz w orzeczeniach NSA, przytoczonych w treść uchwały, wskazuje się, że przy ocenie, czy określona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinno się brać pod uwagę późniejszych zdarzeń, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Z tych względów za błędny należy uznać pogląd wyrażony przez organ w zaskarżonej decyzji, a wskazujący, że akt notarialny z dnia [...] stycznia 1973 r. o przeniesieniu przez Skarb Państwa na rzecz osób trzecich prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynków, wywołał nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Nie powinno budzić wątpliwości, że w sprawie niniejszej związanie powyższe obejmuje nie tylko sąd , ale również Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ właściwy do przeprowadzenia postępowania nadzorczego. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przy ocenie czy określona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne nie powinno brać się pod uwagę późniejszych zdarzeń, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Jedynie wówczas, gdy brak jest przepisów dających organowi podstawę prawną do zniweczenia skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, można stwierdzić, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W omawianym zakresie zachowały w pełni aktualność obszerne rozważania zawarte w powołanej przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwale 7 sędziów tego Sądu z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99 (ONSA 2000/3/93) i powołanym tam orzecznictwie, m.in. w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49) oraz uchwale 5 sędziów tego Sądu z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4-7/98 (ONSA 1999/1/13). Z przedstawionych względów poprzedzony decyzją administracyjną akt notarialny z dnia [...] stycznia 1973 r. przenoszący na rzecz małżonków M. użytkowanie wieczyste i własność budynków nie mógł być uznany za zdarzenie powodujące powstanie nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1950 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Charakteru takiego tym bardziej nie można przypisać późniejszym zdarzeniom prawnym, nie będącym skutkami prawnymi tej decyzji. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję, bowiem stwierdzone naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy i orzeczono co do wykonalności decyzji na mocy art. 152 tej ustawy oraz o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując ponownie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] winno mieć na uwadze przedstawione wcześniej zalecenia prawne.