I SA/Wa 116/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant referendarz sądowy Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi P. K., A. K. i J.K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2001 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1969 r. utrzymującej w mocy decyzje Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada1968 r. nr [...] oraz nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomości położone w W. przy ul. [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji podano następujące okoliczności. Przedmiotowe nieruchomości stanowiły własność małżonków M. i F. M. – który zmarł w dniu [...] września 1944 r. Zostały one objęte działaniem dekretu z dnia 26 października1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy ( Dz. U. z 1945 r. nr 50, poz.279). Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 w/w dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące - uprawnieni byli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłata symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania. Objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu 25 listopada 1948 r. Zatem, aby ubiegać się o prawa do gruntu i dalsze prawo własności budynków położonych na gruncie, w terminie od dnia 26 listopada 1948 r. do dnia 25 maja 1949 r. dotychczasowi właściciele powinni złożyć wniosek zgodnie z art. 7 w/w. dekretu z dnia 26 października 1945 r. M. M. nie złożyła stosownego wniosku w ustawowym terminie. Następnie - pismem z dnia 12 września 1966 r. - M. M. wystąpiła o odszkodowanie w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18 z 1961 r., poz. 94). Decyzjami Prezydium Rady Narodowej W. Nr [...] i [...] z dnia [...] listopada 1968 r. odmówiono uwzględnienia wniosku o przyznanie odszkodowania w trybie art. 53 w/w ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Prezydium powoływało się fakt, że działki położone w W. przy ul. [...] i [...] nie były w użytkowaniu M. M., gdyż od 1950 r. mieszkała ona niezmiennie w W., a ponadto działka przy ul. [...] nie była zabudowana domem jednorodzinnym. Decyzje te zostały utrzymane w mocy decyzją ostateczną Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1969 r. Następnie pismem z dnia 17 grudnia 1999 r. Z. K. –spadkobierczyni byłych właścicieli - wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji odmawiających jej matce przyznania odszkodowania za nieruchomości położone w W. przy ul. [...] i [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2001 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1969 r. uznając, że nie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Miał na uwadze fakt, że nie został złożony, w ustawowym terminie, wniosek o przyznanie praw do gruntu, dlatego też wszystkie budynki położone na gruncie przeszły na własność gminy. Natomiast art. 53 w/w ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przewidywał wypłatę odszkodowania, między innymi, za domy jednorodzinne i działki budowlane pod budowę domu jednorodzinnego, ale tylko w przypadku, gdy domy jednorodzinne lub działki budowlane przeszły na własność Skarbu Państwa po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a więc po dniu 5 kwietnia 1958 r. Ponieważ F. M. zmarł w dniu [...] września 1944 r., a M. M. od 1950 r. mieszkała niezmiennie w W., to tym samym byli właściciele nieruchomości położonych w W. przy ul. [...] i [...] nie użytkowali ich po dniu 5 kwietnia 1958 r. - zatem nie ma możliwości przyznania odszkodowania. Zasadnie zatem Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 1969 r. utrzymało w mocy decyzje odmawiające przyznania odszkodowania w trybie art. 53 w/w ustawy z dnia 12 marca 1958. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła Z. K. Podnosiła, że organ nie ustalił, czy po dniu 5 kwietnia 1958r. poprzednia właścicielka nieruchomości była pozbawiona możliwości władania nimi - nie było to w ogóle przedmiotem postępowania wyjaśniającego, gdyż organ ograniczył się tylko do stwierdzenia, że skoro jej matka od 1950 r. mieszkała niezmiennie w W., to nie użytkowała działek. Organ również nie wyjaśnił, jakie było przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości, czy mogły być one przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne. Ponadto organ nie wziął pod uwagę faktu, że na działce przy ul. [...] znajdował się dom jednorodzinny, który uległ częściowemu spaleniu, lecz został odbudowany i był zamieszkały aż do czasu rozbiórki w 1962 r. Po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2001 r. nr [...]. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. K. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji , podnosząc dotychczasowe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wnosił o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia o charakterze procesowym . Po pierwsze stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Po drugie z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Natomiast jeżeli chodzi o istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, to w tej mierze można odwołać się do motywów uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r. III AZP 4/92 (OSNCAP i US 1992r, nr 12, poz. 211). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy pokreślił, że decyzja administracyjna obarczona ciężkim wadami wymienionymi w treści art. 156 §1 k.p.a. wywołuje skutki prawne, lecz nie takie, które powinna powodować decyzja prawidłowa, ale dotknięta ułomnościami o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji nie są uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczy sens tej instytucji prawnej polega więc na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 §1 k.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zawieszone skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten w pkt. 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja ta w sposób rażący narusza przepisy prawa materialnego jak i procesowego. W szczególności zasadny jest zarzut skarżącej naruszenia przepisu art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r., nr 46, poz.543 z późniejszymi zmianami). Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 5 dekretu z dnia 26 października1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy ( Dz. U. z 1945 r. nr 50, poz.279 ), w razie nie przyznania dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy, gmina obowiązana była uiścić odszkodowanie. Natomiast wg przepisu art. 8 w/w dekretu, w razie nie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu w/w prawa wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodziły na własność gminy, która również i w tym wypadku obowiązana była wypłacić właścicielowi odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy. Powyższe odszkodowania miały być wypłacone w miejskich papierach wartościowych a sposób ustalania odszkodowania oraz kwestie związane z emisją papierów wartościowych winno uregulować w rozporządzenie Ministra Odbudowy ( art. 9 dekretu ), które nigdy nie zostało wydane. W dniu 1 sierpnia 1985 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ), która wygasiła ostatecznie prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości przewidziane w/w przepisami dekretu. Wprowadziła ona natomiast szczególne unormowania ( art. 82 i 83) związane z konkretnymi sytuacjami dotyczącymi byłych właścicieli nieruchomości [...]. Przepisy te zostały następnie powtórzone w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 46, z 2000 r. poz. 543 ze zm. ) i są to odpowiednio art. 214 i 215. Podkreślenia wymaga, iż przepisy te mają charakter wyjątkowy i szczególny w stosunku do ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i gminy. Oznacza to, iż przepis art. 215 w/w ustawy jest wyłączną podstawą prawną dla przyznania odszkodowania z tytułu przejęcia przez Państwo gruntu stanowiącego działkę, która przed datą wejścia dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Tych istotnych elementów organ I instancji nie wyjaśnił i nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Organ w ogóle nie zajmował się kwestią, czy przedmiotowe działki mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne. Nie wyjaśnił także – w sposób nie budzący wątpliwości - czy M, M. została pozbawiona faktycznej możliwości władania działkami po dniu 5 kwietnia 1958 r. Należało przy tym uwzględnić, że " faktyczna możliwość władania nieruchomością" o jakiej mowa w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nie tylko efektywne z niej korzystanie, lecz także sama tylko możliwość takiego korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku ( por. wyrok NSA z dnia 23 marca 1998 r. IV SA 311/96 LEX nr 45948). Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się pismo Prezydium Rady Narodowej W. z dnia 28 marca 1969 r. ( data prezentaty ), zawiadamiające, że na nieruchomości przy u. [...] znajdował się budynek mieszkalny składający się z pięciu izb, który został odremontowany samowolnie i który został rozebrany po 1961 r. na mocy decyzji z dnia [...] lutego 1962 r. zezwalającej na wykonanie robót rozbiórkowych. Świadczyłoby to o tym, że przedmiotowa nieruchomość była jednak użytkowana po 1958 r. Ponieważ organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do wydania prawidłowej decyzji, dlatego też Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2001 r. nr [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 §1 pkt.1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr.152 poz. 1270 ze zmianami) , orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art.152 powołanej wyżej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.