I SA/Wa 1076/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Pracy "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Spółdzielnię Pracy "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...]. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. odmawiała wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], stwierdzającej nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1953 r. nr [...] oraz zatwierdzającej je decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r., odmawiających przyznania F. i A. K. prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej w W. przy ul. [...] nr hip. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1953 r. nr [...] oraz zatwierdzającej je decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r., odmawiających przyznania F. i A. K. prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej w W. przy ul. [...] nr hip. [...]. W dniu 9 września 2002 r. Spółdzielnia Pracy "[...]" wystąpiła do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. wskazując, że przy jej wydawaniu dokonano nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego co do zabudowania przedmiotowej nieruchomości oraz niewłaściwie zastosowano przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowania gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Podniesiono, że znajdujący się na tym gruncie budynek był zniszczony i to Spółdzielnia dokonała zabudowy gruntu nowym obiektem. Oceniając złożony wniosek organ stwierdził, że pochodzi on od podmiotu, który nie posiada przymiotu strony w myśl art. 28 kpa, co wynika z faktu, że Spółdzielnia ani nie jest poprzednim właścicielem przedmiotowego gruntu, ani jego następcą prawnym. Natomiast ewentualne roszczenia Spółdzielni z tytułu poniesionych nakładów mogą być przez nią dochodzone na drodze postępowania cywilnoprawnego. Z tych względów decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...]. W tej sytuacji Spółdzielnia Pracy "[...]" złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2003 r. W jego uzasadnieniu skarżąca podniosła, że budynek znajdujący się na przedmiotowym gruncie został zniszczony, a obecnie istniejący jest nowym obiektem, ponadto na mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1963 r. nr [...], w księdze wieczystej nr Kw [...], ujawnione został prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości na rzecz Spółdzielni Pracy "[...]". Nadto Spółdzielnia w dniu [...] stycznia 1992 r. , w trybie art. 2c ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79, poz.464, ze zm.), wystąpiła do Burmistrza [...] z wnioskiem o ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka ewidencyjna nr [...]), co jej zdaniem świadczy o istnieniu interesu prawnego Spółdzielni w przedmiotowym postępowaniu. Rozpatrując sprawę organ II instancji stwierdził, że argumenty zawarte w rozpatrywanym wniosku nie mogą zostać uwzględnione. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz treść art. 28 kpa stwierdził, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 oraz inne przepisy k.p.a., może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku danej osoby. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić, zdaniem organu, interes faktyczny, czyli stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Nadto organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym w postępowaniu dekretowym stronami mogą być jedynie poprzedni właściciele lub ich następcy prawni. Mając powyższe na względzie oraz biorąc pod uwagę fakt, że skarżąca Spółdzielnia nie może wykazać tytułu uprawniającego ją do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...]. Od tej decyzji organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Pracy "[...]". Zarzucając decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. naruszenie art. 156 §1 pkt 2 i 5 kpa, w związku z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, art. 28 kpa oraz art. 45, art. 77 §2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony we wnioskowanym postępowaniu administracyjnym, skarżąca Spółdzielnia wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu złożonej skargi Spółdzielnia podniosła, że posiadała przedmiotowy grunt i został on jej przekazany w użytkowanie, a następnie czyniła na nim inwestycje. Ponadto skarżąca wywodzi, że wystąpienie przez nią z wnioskiem o ustanowienie na jej rzecz prawa wieczystego użytkowania – w oparciu o przepisy art. 2 lit. c pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami świadczy o istnieniu po jej stronie interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. W osnowie zaskarżonych decyzji organ administracji odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i powołał jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia przepis art. 157 §3 kpa. Jest to rozstrzygnięcie formalne, które może być wydane stosownie do art. 157 §2 kpa tylko wówczas, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 kpa. Wówczas organ nie może badać zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a musi ograniczyć postępowanie do badania, czy wniosek pochodzi od osoby, która brała udział w charakterze strony w postępowaniu, w którym zostały wydane decyzje objęte wnioskiem o stwierdzenie ich nieważności, bądź nie brała udziału w postępowaniu, ale posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. O tym bowiem, kto może być stroną postępowania administracyjnego, rozstrzyga wyżej wymieniony przepis art. 28 kpa, z którego wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego wniosek za stronę. Istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy skarżącej Spółdzielni przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji stwierdzającej nieważności orzeczenia administracyjnego odmawiającego przyznania prawa własności czasowej byłym właścicielom nieruchomości [...], prowadzonym w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy. Stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności niewątpliwie będą strony, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Ponieważ skarżąca Spółdzielnia nie była strona postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], dlatego niezbędne było wykazanie przez nią, że decyzja ta powoduje ograniczenie lub zniesienie przysługującego jej prawa albo obciąża skarżącą Spółdzielnię obowiązkiem, wraz ze wskazaniem podstawy w konkretnej normie prawnej. W rozpatrywanej sprawie skarżąca Spółdzielnia interes prawny, uzasadniający jej status strony, upatruje w tym, że na mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1963 r. nr [...] jest użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości, poczyniła na tym terenie znaczne nakłady finansowe oraz posiada roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, wynikające z treści art. 2 lit. c pkt. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91, poz.455). Zdaniem Sądu argumenty te nie są wystarczające do uznania skarżącej Spółdzielni za stronę w rozumieniu art. 28 kpa, bowiem nie uzasadniają one istnienia interesu prawnego, o którym mowa w tym przepisie. Skarżąca Spółdzielnia powołuje się na fakt wpisania w księgę wieczystą przedmiotowej nieruchomości ustanowionego decyzją Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1963 r. nr [...] na jej rzecz prawa użytkowania. Jednak okoliczność, że Spółdzielnia jest użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości, nie zmienia faktu, że zarówno w dacie wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji nr [...], jak i obecnie, przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa. Skarżąca Spółdzielnia nie posiada natomiast żadnego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie nie może również na tej podstawie wykazać istnienia interesu prawnego. Dnia [...] grudnia 2000 r., czyli w dniu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1953 r., skarżącej Spółdzielni jako użytkownikowi nie przysługiwało żadne inne prawo do przedmiotowej nieruchomości, a jedynie tylko roszczenie o ewentualne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Roszczenie to jednak nie uzasadnia istnienia po stronie Spółdzielni interesu prawnego w rozumieniu artykułu 28 kpa, lecz można by jedynie uznać, że po jej stronie istnieje interes faktyczny. Również fakt poczynienia nakładów na przedmiotową nieruchomość stanowi jedynie podstawę do ewentualnego roszczenia o ich zwrot, które może być dochodzone tylko w postępowaniu cywilnym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Skoro zatem Spółdzielnia "[...]" nie wskazała konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby jej obowiązki lub prawa do przedmiotowej nieruchomości, nie mogła być ona uznana za stronę wnioskowanego postępowania, zaś podnoszone przez nią argumenty merytoryczne co do treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] nie mogły być przez organ rozpatrzone. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.