I OSK 4/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.), Izabella Kulig – Maciszewska, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 maja 2004r. sygn. akt SA/Bk 1366/03 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2003r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w B., przy ul. W. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. N. na rzecz Wojewody Podlaskiego kwotę 120,00 zł (słownie: sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 25 maja 2004r. oddalił skargę J. N. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2003r., Nr [...], którą to decyzją organ umorzył postępowanie o zwrot wywłaszczone i nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia sąd wskazał na ustalenia organów administracji orzekających w sprawie, z których wynika, co następuje. Prezydent Miasta B., decyzją z dnia [...] lipca 2003r., umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w B. przy ulicy W., stanowiącej cześć działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], obr. 09 ark 02, uznając, że Skarb Państwa nie może rozporządzać swobodnie gruntem pozostającym w użytkowaniu wieczystym i orzec o jego zwrocie. Na skutek złożonego przez skarżącą odwołania Wojewoda Podlaski, decyzją z dnia [...] września 2003r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje, podnosząc, że nieruchomość, o zwrot której występuje J. N., jest przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni wyższej, powstałym na mocy ustawy o szkolnictwie wyższym z dnia 12 września 1990r. (Dz. U. Nr 65, poz. 385), a zatem Skarb Państwa utracił nad nią władztwo. Organ stwierdził, iż w opisanym stanie prawnym nie ma znaczenia, czy nieruchomość jest wykorzystywana na cel, na który podlegała wywłaszczeniu. Nie ma też, zdaniem Wojewody Podlaskiego znaczenia brak wpisu prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej. Użytkowanie wieczyste powstało z mocy prawa, a wpis ma charakter jedynie porządkowy. Nabycie w ten sposób prawa przez osobę trzecią uniemożliwia realizację roszczenia określonego w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia l997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) Odnosząc się do kwestii umorzenia postępowania Wojewoda Podlaski podniósł, iż w przepisie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostało wyłączone, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Użytym przez ustawodawcę pojęciom należy, zdaniem tego organu, nadać taką treść, iż roszczenie to nie może być zrealizowane na drodze postępowania administracyjnego. Oznacza to, że żądanie zwrotu takiej nieruchomości nie powoduje wszczęcia postępowania (art. 61 S 1 kpa), a jeśli organ - mimo tej przeszkody - wszczął postępowanie, podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa. Działka oznaczona numerem [...] w Obr. 09 ark. 2 rzeczywiście stanowi własność Skarbu Państwa, niemniej nie włada on tą nieruchomością, co jest warunkiem niezbędnym do orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Na tę decyzję J. N. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego (rozpoznaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny), zarzucając Wojewodzie Podlaskiemu naruszenie prawa w postaci przyjęcia, że nie było potrzeby ujawnienia prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej na rzecz Politechniki. Zdaniem skarżącej brak wyżej wymienionego wpisu powoduje, że Politechnika Białostocka nie jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, a tym samym Skarb Państwa jest władny dokonać zwrotu spornej nieruchomości na rzecz skarżącej i jej rodzeństwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargę oddalił i stwierdził, że zgodnie z treścią art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy, czyli żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. W niniejszej sprawie użytkowanie wieczyste powstało z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 1990r. o szkolnictwie wyższym, jednakże do dnia wszczęcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prawo to nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. Sąd I instancji nie podzielił poglądu organu odwoławczego, że ze względu na fakt, iż użytkowanie wieczyste powstało z mocy prawa, a do jego powstania nie jest wymagany wpis w księdze wieczystej, zachodzą w sprawie okoliczności, o których mowa w art. 229 wspomnianej ustawy. Nie ma bowiem podstaw do stwierdzenia, iż przepis art. 229 ustawy odnosi się jedynie do użytkowania wieczystego ustanowionego w drodze umowy. Nie można zatem przyjąć, iż roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli prawo użytkowania wieczystego nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił jednak, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają tą nieruchomością na skutek ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. Decyzja taka, bez uprzedniego rozwiązania stosunku prawnego użytkowania wieczystego naruszałaby porządek prawny, gdyż kolidowałaby ze stanem prawnym istniejącym na gruncie. Ponadto, byłaby niewykonalna, ponieważ Skarb Państwa nie mógłby zwrócić nieruchomości, ze względu na utratę władania nad nią w momencie nabycia prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa przez uczelnię. Obciążenie wywłaszczonej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego stanowi niewątpliwie prawną przeszkodę do orzekania o jej zwrocie, dlatego też zasadne było umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, J. N. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając mu - naruszenie art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, iż funkcjonowanie instytucji użytkowania wieczystego z mocy prawa na rzecz uczelni wyższej, powoduje niemożność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż kolidowałoby to ze stanem prawnym istniejącym na gruncie, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów każe przyjąć, iż powstanie użytkowania wieczystego z mocy prawa nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości; - naruszenie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że Politechnika Białostocka jest użytkownikiem wieczystym spornej nieruchomości z mocy prawa, mimo braku wpisu ujawniającego ten stan w księdze wieczystej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu każe przyjąć, iż ujawnienie wpisu w księdze wieczystej jest warunkiem niezbędnym powstania użytkowania wieczystego i dotyczy każdego użytkownika wieczystego nieruchomości, niezależnie od źródła powstania użytkowania wieczystego; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz 77 kpa, w związku z art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na niezbadaniu przez organy administracji i sąd przesłanki zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy jednoczesnym czynieniu ustaleń, czy uczelnia wyższa skutecznie nabyła prawo użytkowania wieczystego gruntu oddanego jej w zarząd, co przekracza kompetencje organów administracji i sądu administracyjnego; oraz naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nienależyte wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, oraz okoliczności, na podstawie których ono zapadło. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia przez uwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Podlaskiego lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu, organ stwierdził, że sporna nieruchomość wywłaszczona została na potrzeby Politechniki Białostockiej i pozostawała w jej zarządzie, a następnie z mocy prawa stała się przedmiotem użytkowania wieczystego tej uczelni, na podstawie art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym. Obciążenie wywłaszczonej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego stanowi prawną przeszkodę do jej zwrotu. Nie jest więc dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości nawet, jeśli byłaby ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczonej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają nieruchomością na skutek ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. Zatem nawet pozytywny wynik badania zbędności nieruchomości nie miałby wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nadto organ powtórzył swoje stanowisko, zawarte w decyzji, że postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu obciążonej prawem użytkowania wieczystego nieruchomości może się toczyć dopiero po rozwiązaniu tego prawa, co może nastąpić na drodze postępowania cywilnego. Zdaniem Wojewody Podlaskiego, w aktualnym stanie faktycznym i prawnym, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na podstawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżącej nie przysługuje i w związku z tym postępowanie, jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu. Mając powyższe na uwadze Wojewoda Podlaski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zawarte w niej zarzuty są bezzasadne. Na mocy art. 182 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 września 1990r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385) z dniem wejścia w życie tej ustawy grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stały się przedmiotem jej użytkowania wieczystego, a budynki i urządzenia znajdujące się na tych gruntach stały się jej własnością. W takiej sytuacji, jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Skarb Państwa nie ma we władaniu nieruchomości, której jest właścicielem. Właściwy organ nie może wobec tego, bez uprzedniego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, odebrać nieruchomości jej użytkownikowi wieczystemu i wydać decyzji o zwrocie poprzedniemu właścicielowi, choćby nawet uznał, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie. Decyzja taka naruszałaby porządek prawny i byłaby trudna do pogodzenia z istniejącym na gruncie stanem prawnym oraz mogłaby się stać niewykonalna, co podważałoby zaufanie obywateli do państwa i kolidowałoby z zasadą praworządności. Nie można wobec powyższego uznać za słuszne stwierdzenia skargi kasacyjnej, iż powstanie użytkowania wieczystego z mocy prawa nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości. Ustosunkowując się do podniesionej w skardze kasacyjnej kwestii wykładni art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603), należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku wydanym w niniejszej sprawie. Do powstania prawa użytkowania wieczystego co do zasady konieczne jest dokonanie wpisu do księgi wieczystej ujawniającego to prawo. Przepisy prawa przewidują jednak wyjątki od tej zasady, w tym między innymi art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy o szkolnictwie wyższym. Przepis ten nie wymaga bowiem dla powstanie prawa użytkowania wieczystego na rzecz szkoły wyższej dokonania wpisu do księgi wieczystej. Użytkowanie wieczyste powstaje w tym wypadku z mocy samego prawa, a wpis ma, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, charakter wyłącznie deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja zawarta w przepisie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje zatem zastosowania w niniejszej sprawie. Należy również stwierdzić, że badanie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji braku możliwości zwrotu nieruchomości, ze względu na niewładanie nią przez Skarb Państwa było bezprzedmiotowe. W istniejącym w niniejszej sprawie stanie prawnym, okoliczność ta nie miała znaczenia dla sprawy. Na marginesie zauważyć należy, że w przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego z mocy prawa, postępowanie o zwrot obciążonej tym prawem nieruchomości (w tym badanie przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia) może toczyć się dopiero po ewentualnym rozwiązaniu użytkowania wieczystego przez sąd powszechny na drodze cywilnoprawnej. Badanie skuteczności nabycia prawa użytkowania wieczystego przez uczelnię nie leży w zakresie kompetencji organów administracji i nie może być, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej przedmiotem postępowania administracyjnego, które w takich wypadkach podlega umorzeniu. Odnosząc się do zawartego skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 7 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, iż w postępowaniu przed sądami administracyjnymi zastosowanie ma ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), nie zaś kpa. Zarzut ten jest zatem całkowicie chybiony. Nadto, zauważyć należy, iż badanie zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia kpa przez organy administracji wykracza poza zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyznaczony przez art. 173 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wbrew twierdzeniu strony uzasadnienie wyroku zawiera zarówno wyjaśnienie okoliczności sprawy jak i zarzuty skargi oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia a zatem spełnia wymogi określone w tym przepisie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 cytowanej ustawy.