II SA/Gd 2240/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 sierpnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranych świadczeń uchyla zaskarżone postanowienie. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia 3 kwietnia 2001roku nr [...], decyzją nr [...] z dnia 27 lipca 2001 roku – na podstawie art. 34 ust. 4a ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 roku, nr 64, poz. 414 ze zm.) orzekł o zwrocie przez M. K. świadczenia nienależnie pobranego w kwocie 6.295,07 zł wraz ze stosownymi odsetkami poprzez dokonanie wpłaty do kasy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w terminie 14 dni od otrzymania decyzji. Decyzja została doręczona M. K. 14 sierpnia 2001 roku. Dnia 19 lutego 2002 roku M. K. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo, w którym stwierdził, iż decyzja Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...] z dnia 27 lipca 2001 roku jest niezgodna z prawem. Wskazał także, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej poinformował go, że jeżeli nie wyrazi zgody na zwrot pobranych świadczeń sprawa zostanie skierowana do sądu cywilnego. Ponieważ zgody nie wyraził, sprawa winna być rozpoznana przez sąd cywilny, czego M. K. w ww. piśmie się domagał, żądając także wycofania z Urzędu Skarbowego wniosku o zajęcie części jego świadczeń rentowych. Dnia 1 marca 2002 roku M. K. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego drugie pismo zatytułowane "odwołanie" wskazując, iż dotyczy ono pisma nr [...] z dnia 22 lutego 2002 roku oraz zawiadomienia nr [...]. NR [...] z dnia 11 lutego 2002 roku. W uzasadnieniu pisma stwierdził między innymi, iż decyzja nr [...] z dnia 27 lipca 2001 roku jest niezgodna z prawem i przytoczył argumenty tożsame z wskazanymi w uzasadnieniu pisma z dnia 19 lutego 2002 roku. Podał także, iż konsekwencją tej decyzji było zajęcie części jego świadczeń rentowych przez Urząd Skarbowy – nr zawiadomienia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2002 roku nr [...] stwierdziło - na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez M. K. od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...] z dnia 27 lipca 2001 roku w sprawie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż zaskarżona decyzja została doręczona M. K. dnia 14 sierpnia 2001 roku z prawidłowym pouczeniem o terminie wniesienia odwołania. Zatem 14 – dniowy termin do wniesienia odwołania - wskazany w art. 129 § 2 k.p.a. - upłynął 28 sierpnia 2001 roku. Odwołanie zostało złożone bezpośrednio w organie I instancji dnia 19 lutego 2002 roku (i uzupełnione – na wezwanie Kolegium - pismem z dnia 1 marca 2002 roku), przy czym strona odwołująca się nie wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Z tych też przyczyn Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż M. K. uchybił terminowi do wniesienia odwołania. W skardze na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. K. ustosunkował się merytorycznie do decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 27 lipca 2001 roku, podnosząc argumenty wskazane w pismach z 19 lutego 2002 roku i 1 marca 2002 roku. Wskazał m.in., iż wszelkie roszczenia Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej winien zgłaszać przed sądem cywilnym. Wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...] z dnia 27 lipca 2001 roku i zwrot niesłusznie pobranych kwot oraz zakończenie postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie ww. decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i zawartą w jego uzasadnieniu argumentację. Dodatkowo wskazało, iż ponieważ z treści pisma skarżącego z dnia 19 lutego 2002 roku nie wynikało czy strona odwołuje się od decyzji z dnia 27 lipca 2001 roku, czy też wnosi o wzruszenie tej decyzji w trybie środków nadzwyczajnych, pismem z dnia 28 lutego 2002 roku Kolegium zwróciło się do skarżącego o wyjaśnienie tej kwestii. W odpowiedzi skarżący sprecyzował, że jest to odwołanie i powtórzył argumenty zawarte w piśmie z dnia 19 lutego 2002 roku. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie dotyczy stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nakazującej skarżącemu zwrot nienależnie pobranych świadczeń. Wydając zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, iż pismo M. K. z dnia 19 lutego 2002 roku stanowi odwołanie od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodek Pomocy Społecznej z dnia 27 lipca 2001 roku, a pismo M. K. z dnia 1 marca 2002 roku - uzupełnienie tegoż odwołania nadesłane na wezwanie Kolegium. Jak wskazano bowiem w odpowiedzi na skargę - ponieważ z treści pisma skarżącego z dnia 19 lutego 2002 roku nie wynikało czy strona odwołuje się od decyzji z dnia 27 lipca 2001 roku, czy też wnosi o wzruszenie tej decyzji w trybie środków nadzwyczajnych, pismem z dnia 28 lutego 2002 roku Kolegium zwróciło się do skarżącego o wyjaśnienie tej kwestii. W odpowiedzi skarżący sprecyzował, iż jest to odwołanie i powtórzył argumenty zawarte w piśmie z dnia 19 lutego 2002 roku. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 9 k.p.a. stanowi zaś, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek informowania stron ciąży na organach administracji zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1984 roku, III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117). Zgodnie z treścią art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Co za tym idzie odwołanie jest w zasadzie "zupełnie niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym" (Z. Janowicz, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, 1995, s. 311). Jednakże przy ocenie czy wniesione przez stronę pismo jest odwołaniem należy kierować się nie tylko treścią pisma ale również tym czy pismo to zostało wniesione w terminie do złożenia odwołania (tak A. Wróbel w komentarzu do art. 128 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2000, zob. także: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 stycznia 1988 roku, SA/Wr 815/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 31 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1996 r., III ARN 14/96, OSNAPiUS 1997, nr 2, poz. 16). W niniejszej sprawie niewątpliwym pozostawało, iż M. K. złożył w sekretariacie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej dwa pisma skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego – z 19 lutego 2002 roku oraz z 1 marca 2002 roku, w których wskazywał, iż decyzja Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...] z dnia 27 lipca 2001 roku jest niezgodna z prawem. Przy czym pisma te złożył znacznie po upływie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji, która została mu doręczona 14 sierpnia 2001 roku, a treść pism mogła budzić uzasadnione wątpliwości co do charakteru zgłaszanych w nich żądań. Jak wskazało bowiem samo Kolegium w odpowiedzi na skargę - z treści pisma z 19 lutego 2002 roku nie wynikało czy strona odwołuje się od decyzji z dnia 27 lipca 2001 roku, czy też wnosi o wzruszenie tej decyzji w trybie środków nadzwyczajnych, a w piśmie z dnia 1 marca 2002 roku skarżący wskazał, iż odwołanie dotyczy pisma nr [...] z dnia 22 lutego 2002 roku oraz zawiadomienia nr [...]. NR [...] z dnia 11 lutego 2002 roku, a nie decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z 27 lipca 2001 roku. Nadto – jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy – M. K. złożył pismo datowane na 1 marca 2002 roku w sekretariacie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej tego samego dnia czyli przed otrzymaniem odpisu pisma Kolegium z dnia 28 lutego 2002 roku, w którym Kolegium wezwało go do sprecyzowania treści pisma z 19 lutego 2002 roku poprzez wskazanie czy wnosi o wzruszenie decyzji z dnia 27 lipca 2001 roku nr [...] w trybie wznowienia postępowania czy też żąda stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji (odpis tego wezwania został doręczony M. K. 5 marca 2002 roku). Kolegium nie wyjaśniało czy pismo z 1 marca 2002 roku stanowi uzupełnienie pisma z 19 lutego 2002 roku, czy też stanowi odrębny wniosek skarżącego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając zaskarżone postanowienie, naruszyło przepisy art. 7 i art. 9 oraz art. 127 – 129 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem - mając wątpliwości czego w istocie dochodzi M. K. – nie pouczyło go wyczerpująco w trybie art. 9 k.p.a. o jego prawach i obowiązkach i nie zażądało, po wpłynięciu obu pism skarżącego, stosownych wyjaśnień i uzupełnień, przedwcześnie przyjmując, iż pisma złożone przez skarżącego stanowią odwołanie, wniesione z uchybieniem terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 1996 roku, II SA/Gd 1156/96, LEX nr 44089). Kolegium bowiem winno badać czy odwołanie zostało wniesione w terminie dopiero po ustaleniu w sposób nie budzący wątpliwości, iż rzeczywiście skarżący składa odwołanie w niniejszej sprawie, a nie zgłasza np. żądania stwierdzenia nieważności decyzji, czy też wniosku o wznowienie postępowania. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżone postanowienie uchylił. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien wnikliwie przeanalizować treść obu pism M. K. złożonych w niniejszej sprawie w celu ustalenia czego w istocie domaga się skarżący i rozważyć (mając na uwadze treść art. 235 § 1 k.p.a.) czy nie należałoby ww. pism potraktować jako żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 27 lipca 2001 roku lub ewentualnie jako wniosek o wznowienie postępowania. Winien również, jeżeli nadal będzie miał wątpliwości czego domaga się strona, należycie i wyczerpującego pouczyć skarżącego w trybie art. 9 k.p.a. o jego prawach i obowiązkach, a w zależności od powziętych wątpliwości zażądać stosownych wyjaśnień i uzupełnień.