IV SA/Wa 464/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2005 r. przy udziale - sprawy ze skargi P. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nieważności orzeczenia uchylającego orzeczenie w przedmiocie nadania nieruchomości rolnej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2004 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. (nr [...]) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1952 r. (nr [...]) uchylającego orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w W. z dnia [...] czerwca 1947 r. (nr [...]) w przedmiocie nadania Z. K. nieruchomości rolnej o pow. 7 ha, położonej we wsi D. gm. J. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1947 r. przydzielono m.in. Z. K. 7 ha ziemi w D. Na tej podstawie wydano dokument nadania ziemi z dnia [...] czerwca 1947 r. w trybie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz założono księgę wieczystą nr KW [...]. Następnie orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1952 r. decyzja o przydziale ziemi została uchylona, a przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1952 r. w części działek [...], [...], [...], [...], [...] złożyli spadkobiercy po Z. K.- P. R. i M. R. W ocenie Ministra brak podstaw do stwierdzenia, iż orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1952 r. naruszyło obowiązujące w dacie jego wydania przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Rolnictwa uchylając orzeczenie o przydziale ziemi uznał, iż Z. K. nie uprawiał przyznanego mu gruntu. Wobec powyższego na podstawie art. 12 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej decyzja z dnia [...] czerwca 1947 r. została uchylona. W podstawie prawnej orzeczenia uchylającego decyzję o przydziale ziemi wskazano także art. 101 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, który pozwalał na uchylenie w trybie nadzoru każdej decyzji, jeżeli była ona dotknięta jedną z wad tamże wskazanych. Jako podstawę uchylenia wskazano naruszenie art. 12 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, który stanowi, że "obszar[...] dla gospodarstw nowoutworzonych w zasadzie nie może wynosić więcej niż 5 ha ziemi średniej jakości, a dla gospodarstw ogrodniczo-warzywnych nie może przekraczać 2 ha". Nadane natomiast Z. K. gospodarstwo przekraczało normę wskazaną w dekrecie, z tego też względu Minister Rolnictwa uchylając w trybie nadzoru orzeczenie o przydziale ziemi nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez P. R. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powtórzono wywody zawarte w uprzednio wydanej decyzji. Organ stwierdził dodatkowo, iż istniały w dacie wydania kontrolowanej decyzji przepisy regulujące obszar nadawanych gospodarstw. Takim przepisem jest powołany art. 12 dekretu, który została naruszony przy wydawaniu orzeczenia przydzielającego ziemię. W skardze do sądu administracyjnego P. R. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r.. Zarzucił zaskarżonym aktom rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem rozstrzygnięcie powyższe pozostaje w sprzeczności z treścią art. 12 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 101 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Ponadto wniósł o stwierdzenie, że orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1952 r. w części dotyczącej działek [...], [...], [...], [...] i [...] jest nieważne - jako wydane z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podniósł nadto, iż wnosił o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1952 r. jedynie w części nierozdysponowanej tj. działek [...], [...], [...], [...] i [...]. Odnośnie zaś meritum wskazał, iż okoliczność nie uprawiania ziemi nie została podana w przepisach jako podstawa do stwierdzenia nieważności orzeczenia o przydziale ziemi. Zdaniem P. R. podstawy do uchylenia decyzji o przydziale ziemi w trybie nadzoru wymienione w art. 101 pkt a)-d) rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym w ogóle nie mogły znaleźć zastosowania przy wydaniu orzeczenia z 1952 r. Również pkt e) art. 101 tego rozporządzenia został wadliwie powołany, gdyż nie istnieje wyraźny przepis orzekający o nieważności decyzji w sytuacji, gdy ziemia nie jest uprawiana, a nadany areał przekracza ustaloną normę. Ponadto art. 12 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowi jedynie dyrektywę i ustala orientacyjną powierzchnię gospodarstw, nie wyznacza zaś sztywnej normy obszarowej. Z tego powodu nie można uznać, iż został on naruszony, a w szczególności, iż naruszenie takie może być tak ważkie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Skarżący zarzuca, iż wnosił o wydanie decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia z 1952 r. jedynie w części tj. w zakresie nierozdysponowanych działek. Działki te bowiem znajdują się w jego posiadaniu, uiszcza od nich wszelkie podatki i figuruje w ewidencji gruntów. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, a zawarte w niej zarzuty należy uznać za trafne. Nie było natomiast możliwe rozstrzygnięcie o treści żądanej w skardze w zakresie stwierdzenia przez Sąd nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1952 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Sąd administracyjny bowiem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest realizowana jedynie co do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Sąd zaś nie jest uprawniony do zastępowania organów w zakresie rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia, iż organy naruszyły właściwe przepisy, władny jest jedynie uchylić kontrolowaną decyzję, nie jest zaś uprawniony do jej zmiany. Kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, które należy do jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą trwałości takich orzeczeń (art. 16 kpa). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 kpa, a zestawienie to stanowi zamknięty katalog podstaw nieważności. Organy, zatem winny korzystać z tej instytucji z wielką rozwaga i starannością, jednocześnie mieć na uwadze konieczność eliminowania z obrotu prawnego takich decyzji, które spełniają kryteria przewidziane w art. 156 § 1 kpa. Ustawodawca bowiem przewidując tego rodzaju instytucję miał na uwadze, iż mogą zapadać takie rozstrzygnięcia, które będą wymagały uchylenia w trybie szczególnym. Skarżący składając wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1952 r. w części jako podstawę swojego żądania wskazał art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu organ rozpoznający powyższy wniosek błędnie przyjął, iż orzeczenie uchylające decyzję o przydziale ziemi na rzecz Z. K. nie jest dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2. Dokonując oceny jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym należy mieć na uwadze przepisy obowiązujące w dacie jego wydania. W niniejszym wypadku przedmiotem oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1952 r.. Jako podstawa prawna tej decyzji wskazany został art. 101 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R.P Nr 36, poz. 341 ze zm.) oraz art. 12 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tj. Dz. U. z 1945, Nr 3, poz. 13 ze zm.). Rolą zatem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było zbadanie, czy orzeczenie z [...] lipca 1952 r. było zgodne z wówczas obowiązującymi przepisami. Jeżeli Minister stwierdziłby, iż kontrolowane orzeczenie narusza te normy, obowiązkiem jego byłoby dokonanie oceny, czy owa wadliwość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Bowiem w świetle dotychczasowego stanowiska doktryny i orzecznictwa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa z naruszeniem "rażącym". Naruszenia prawa o charakterze rażącym występuje przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wydając decyzję w dniu [...] lipca 1952 r. Minister Rolnictwa przyjął, iż istnieje podstawa do zastosowania szczególnego trybu uchylania decyzji przewidzianego w art. 101 powołanego rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Przy czym nie wskazał konkretnego punktu tego przepisu, przywołując ogólnie całą normę. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 rozporządzenia władza nadzorcza mogła uchylić zarówno z urzędu, jak i na wniosek, jako nieważną, każdą decyzję, która: a) wydana została przez władzę oczywiście niewłaściwą; b) wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej; c) wywołałaby w razie wykonania przestępstwo; d) jest oczywiście i niewątpliwie niewykonalna; e) zawiera wadę powodującą nieważność tej decyzji na mocy wyraźnego przepisu prawa. Minister Rolnictwa uznał zatem, iż zaistniała jedna lub kilka z wymienionych wyżej przesłanek, uzasadniających uchylenie w trybie nadzoru orzeczenia o przydziale ziemi Z. K. Nie wskazał przy tym konkretnie tych podstaw, lecz dodatkowo przywołał art. 12 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, który stanowi, iż obszar nowoutworzonych gospodarstw w zasadzie nie może wynosić więcej niż 5 ha ziemi średniej jakości. W uzasadnieniu natomiast jako przyczynę uchylenia decyzji przydziałowej przywołał okoliczność nie uprawiania przez ojca skarżącego nadanej mu ziemi. W ocenie Sądu Minister Rolnictwa przy wydaniu decyzji w dniu [...] lipca 1952 r. dopuścił się rażącego naruszenia normy art. 101 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Przepis ten analogicznie jak obecny art. 156 § 1 kpa, precyzyjnie i wyczerpująco wymienia sytuacje, w jakich decyzja może być wyeliminowana z obrotu prawnego z powodu dotknięcia wadą nieważności. Nie można przyjąć, iż decyzja Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w W. z dnia [...] czerwca 1947 r. przydzielająca m.in. Z. K. 7 ha ziemi z gospodarstwa po K. G. została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej (art. 101 ust. 1 pkt b) rozporządzenia). Orzeczenie to - zmieniające w postępowaniu odwoławczym decyzję Powiatowej Komisji Ziemskiej w W. z dnia [...] kwietnia 1947 r. - miało bowiem oparcie w przepisach dekretu z dnia 13 września 1946 r. o organizacji komisyj ziemskich (Dz. U. Nr 61, poz. 340) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10. poz. 51 ze zm.). W wypadku, gdy istniał spór, co do podziału ziemi przejętej na cele reformy rolnej pomiędzy uprawnionymi, decyzję w tym zakresie podejmował pełnomocnik dla spraw reformy rolnej na szczeblu powiatowym (§ 28 dekretu o organizacji komisyj ziemskich). Przy czym po ustanowieniu komisji ziemskich, co nastąpiło z dniem 21 listopada 1946 r. kompetencje pełnomocnika do spraw reformy rolnej przejęła powiatowa komisja ziemska, która została powołana do orzekania we wszystkich sprawach, w których zastrzeżony był udział pełnomocnika. Zatem w niniejszej sprawie, wobec zgłoszenia roszczeń do gospodarstwa po K. G. przez kilka osób, konieczne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie przydziału ziemi. Tym samym nie można twierdzić, iż orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej wydano bez podstawy prawnej, co skutkowałoby możliwością jego uchylenia na podstawie art. 101 ust. 1 pkt b) rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Nie istnieje także odrębny i wyraźny przepis prawa, który przewidywałby nieważność decyzji o przydziale (art. 101 ust. 1 pkt e) rozporządzenia) z tego powodu, iż przekroczony został areał przydzielonego gospodarstwa, bądź też osoba, której nadano ziemię nie uprawia jej od kilku lat. Aby można było uznać wadliwość decyzji na podstawie art. 101 ust. 1 pkt e) rozporządzenia musi istnieć wyraźny przepis prawa, który stanowiłby o nieważności decyzji z podaniem przyczyny. W obowiązujących zaś w 1952 r. aktach prawnych nie została zawarta jakakolwiek norma przewidująca nieważność decyzji o nadaniu ziemi z powodu przekroczenia powierzchni gospodarstwa lub pozostawienia go odłogiem. Nie można uznać za taki przepis przywołanego art. 12 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Podzielić w tym miejscu należy argumentację zawartą w skardze, iż przepis ten jedynie ma charakter ogólnej dyrektywy. Nadanie ziemi celem utworzenia nowego gospodarstwa o areale większym niż 5 ha nie powodowałoby z mocy prawa nieważności takiego orzeczenia. Mogło ewentualnie stanowić podstawę do podnoszenia zarzutu w zwykłym toku postępowania odwoławczego, aczkolwiek określenie "w zasadzie" dawało możliwość pełnej dowolności w przyznawaniu gruntów. Z tych też powodów Sąd doszedł do przekonania, iż decyzja Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1952 r. rażąco naruszyła art. 101 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Odmienny w tym zakresie pogląd Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaprezentowany w zaskarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności z art. 156 § 1 pkt 2) kpa, co skutkuje jej uchyleniem oraz uchyleniem decyzji poprzedzającej z dnia [...] stycznia 2004 r. Ponadto należy zwrócić uwagę na to, iż skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji w części kilku działek, nie zaś w całości. Stosownie do art. 61 § 1 kpa żądanie wszczęcia postępowania określa jego przedmiot, a w razie wątpliwości, co do treści żądania, jego sprecyzowanie należy do strony nie zaś do organu administracji. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 kpa obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie ponosiła szkody z powodu nieznajomości prawa. W rozpoznawanej sprawie nie powinno budzić wątpliwości, iż skarżący domagał się rozstrzygnięcia jedynie w części działek użytkowanych przez niego do dnia dzisiejszego. Treść żądania, jak wynika z rozstrzygnięcia, uszła uwadze organu. Do wyjaśnienia pozostaje również kwestia kręgu stron postępowania. O ile skarżący wykazał, iż jest spadkobiercą po Z. K., o tyle z akt postępowania administracyjnego nie można wywieść czy taki przymiot posiada M. R., wskazana przez Ministra jako wnioskodawczyni. Nadto wymaga ustalenia, czy wyłącznie te dwie osoby mają interes prawny i mogą być stronami. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. uznając, iż naruszają one przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. O kosztach nie orzeczono ze względu na brak wniosku w tym przedmiocie uprawnionego podmiotu.