IV SA/Wa 252/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi K. B. i K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących K. B. i K. B. kwotę 50 (pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; IV. nakazuje ściągnąć od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu nieuiszczonej części wpisu sądowego na rzecz Skarbu Państwa (Kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania K. i K. B. od decyzji Burmistrza L. z dnia [...] listopada 2004 r., znak [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe i przyłącza wodociągowego na działkach o nr. ewid. [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości Z., gm. L., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nastąpiło w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.). Warunki wskazane w jej art.61 ust.1 pkt 1-5 zostały w sprawie spełnione, na co wskazuje analiza sporządzona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588). SKO nie uznało zasadności zarzutów odwołujących się dotyczących: (-) przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością odwołujących się a terenem inwestycji, (-) nieokreślenia w decyzji pierwszoinstancyjnej, w jakiej odległości od granicy zostanie zlokalizowany budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy. Odnosząc się do powyższych kwestii organ odwoławczy wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich do terenu. Decyzja ta nie przesądza również o granicach między nieruchomościami oraz o lokalizacji inwestycji. W załączniku do decyzji wskazuje się jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, który to obowiązek został wypełniony w niniejszej sprawie. W skardze na powyższą decyzję K. i K. B. podnieśli, iż: (-) ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nastąpiło z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa zapisanej w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy - teren inwestycji znajduje się bowiem w sąsiedztwie działek rolnych (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków oraz mapą zasadniczą), nie zaś – jak wskazano w decyzji – w otoczeniu zabudowy zagrodowej; (-) w świetle treści decyzji nie wiadomo, kto jest właścicielem terenu inwestycji – W. S., czy H. S.; (-) oznaczenie terenu inwestycji na załączniku graficznym do decyzji, jak też przebieg linii rozgraniczających są niezgodne ze źródłową dokumentacją geodezyjną a dokumenty i pomiary geodezyjne wykonane przez geodetę w postępowaniu podziałowym są niezgodne z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086 z późn.zm.);(-) w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie określono, w jakiej odległości od granicy działki będzie zlokalizowany budynek mieszkalny, budynek gospodarczy i ogrodzenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2005 r. skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika podtrzymała zarzuty formułowane w postępowaniu administracyjnym oraz w skardze, podnosząc m.in., iż mapa dla celów projektowych, którą organy brały pod uwagę przy orzekaniu w sprawie jest niezgodna z mapą zasadniczą (tj. z odpisem tej mapy z dnia 14 października 1997 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić. Decyzje organów obu instancji wydano z naruszeniem art.7 i 77§1 k.p.a., nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wadliwość ta mogła mieć wpływ na wynik sprawy, stąd obie decyzje należało uchylić. Art.61 ust.1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz.717) wskazuje pięć warunków, których łączne spełnienie się warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do danego terenu. W ust.1 pkt 1 wskazanego wyżej artykułu wskazuje się, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego powierzył ustawodawca ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (art.61 ust.6 ustawy), wskazując, iż organ ten wyda w tym zakresie stosowne rozporządzenie. Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588). Paragraf trzeci rozporządzenia (ust.1) zobowiązuje organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do wyznaczenia wokół terenu inwestycji obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art.52 ust.2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust.2). W tym świetle uznać należy, iż sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, uwidoczniony w załączniku graficznym do decyzji organu I instancji nie spełnia wymagań wskazanych w rozporządzeniu. Z faktu, iż obszar ten ma być umiejscowiony wokół terenu inwestycji wynika bowiem logiczny wniosek, iż z każdej strony tego terenu wymieniony obszar musi być zamknięty liniami granicznymi. W niniejszej sprawie granice zaznaczono natomiast wyłącznie od strony wschodniej i zachodniej, pomijając stronę południową i północną. W konsekwencji powyższego zaniechania obszar, którego stan zagospodarowania organ winien był szczegółowo zbadać przed wydaniem decyzji, nie został dokładnie określony. Co do zasady wadliwe (sprzeczne z przepisami rozporządzenia) wyznaczenie obszaru analizowanego można byłoby zakwalifikować jako naruszenie przez organy przepisu prawa materialnego. Sąd nie miał jednakże podstaw do przyjęcia, iż wada ta mogłaby stanowić samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji. Zgodnie z treścią art.145§1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. byłoby to bowiem możliwe tylko wtedy gdyby z materiału dowodowego sprawy wynikało w sposób niewątpliwy, iż wadliwość analizy miała wpływ na wynik sprawy, co należy rozumieć w ten sposób, iż gdyby analiza sporządzona została poprawnie, to w sposób oczywisty organ orzekł by inaczej niż to miało miejsce. Wniosku takiego nie sposób jednakże wyprowadzić w oparciu o akta sprawy (Sąd nie może zatem wykluczyć sytuacji, w której organy dysponujące analizą zgodną z wymaganiami orzekłyby - w całkowicie uzasadniony sposób – tak samo). Sąd był jednakże zobowiązany do uznania, iż dysponując wadliwą analizą organy orzekające w sprawie nie miały możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji, co oznacza, iż orzekły w przedmiocie wniosku inwestora, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które przy orzekaniu tym należało wziąć pod uwagę. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania (a konkretnie wskazanych na wstępie art.7 i 77§1 k.p.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadniało uchylenie obu decyzji. Konfrontując powyższe z zarzutem skargi należy stwierdzić, iż wprawdzie Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do przyznania słuszności stanowczym twierdzeniom skarżących, jakoby zrealizowanie planowanej inwestycji było nie do pogodzenia z zasadą dobrego sąsiedztwa (art.61 ust.1 pkt 1 ustawy), niemniej uznał, iż kwestia ta nie została przez organy w wystarczający sposób wyjaśniona. Orzekając w sprawie organy nie uwzględniły także wniosków, jakie wynikają z §9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w odniesieniu do części składowych decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do powyższego przepisu częściami tymi są: 1) część tekstowa decyzji (ust.1), 2) część graficzna decyzji (ust.1), 3) załącznik do decyzji o warunkach zabudowy w postaci wyników analizy, o której mowa w §3 ust.1 rozporządzenia, zawierających część tekstową i graficzną (ust.2). Wynika stąd, iż decyzja zawiera dwa elementy graficzne (część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy, o której mowa w §3 ust.1 rozporządzenia), co zresztą dodatkowo potwierdza ust.3 paragrafu dziewiątego. W niniejszej sprawie natomiast załącznik graficzny do decyzji spełnia funkcje obu wskazanych wyżej dokumentów. W świetle przywołanych postanowień paragrafu dziewiątego rozwiązanie powyższe należy uznać za wadliwe, aczkolwiek nie jest to naruszenie takie, które miało lub też mogło mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Nie stanowiło zatem przesłanki uchylenia decyzji. Sąd nie podziela innych zarzutów skargi. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż osoba, która ubiega się o ustalenie warunków zabudowy dla danego terenu nie musi być jego właścicielem. Nie dość, ze warunku takiego nie sposób wyinterpretować z treści ustawy, to jej art.63 ust.1 jednoznacznie rozdziela pojęcia "wnioskodawca" i "właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości", stanowiąc jednocześnie, iż w odniesieniu do tego samego terenu kilka podmiotów może równocześnie uzyskać osobne decyzje ustalające warunki zabudowy (odpis każdej z takich decyzji doręcza się do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu). Z tych względów nie mają racji skarżący, upatrujący wadliwości decyzji w tym, iż wnioskodawcą jest W. S. a właścicielką terenu inwestycji H. S. Podobnie niezasadnie twierdzą skarżący, iż organy orzekające w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy winny były szczegółowo zbadać ich zarzuty związane z wykazywaną przez nich wadliwością oznaczeń geodezyjnych zawartych w załączniku do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podkreślić należy, iż organy orzekały w oparciu o mapę do celów projektowych, na której zawarto adnotację, iż wskazane na niej granice przyjęto wg ewidencji gruntów. W świetle powyższego organy orzekające w sprawie nie były uprawnione do weryfikowania zarzutów skarżących, iż mapa ta jest niezgodna z mapą zasadniczą wg stanu na 14 października 1997 r. (zwłaszcza w sytuacji gdy z innej adnotacji zamieszczonej na mapie do celów projektowych wynika, iż mapa ta uwzględnia aktualizację mapy zasadniczej, przyjętą do zasobu powiatowego w dniu 31 marca 2004 r.). Wszelkie zarzuty skarżących w przedmiocie prawidłowego oznaczenia granic geodezyjnych nieruchomości mogą być realizowane wyłącznie w trybie przewidzianym w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086 z późn.zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz.454) przed organem właściwym, tj. Starostą W. Wskazać także należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje aby w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem (a jednocześnie w stosunku do nieruchomości sąsiednich). Paragraf pierwszy przywołanego wcześniej rozporządzenia wykonawczego do ustawy wskazuje (wprawdzie posługując się katalogiem otwartym), iż w postępowaniu tym określa się: 1) linię zabudowy, 2) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokość elewacji frontowej, 4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych). Te zatem kwestie winny być w szczególności przedmiotem rozstrzygania we wskazanym wyżej postępowaniu. Kwestia, o którą chodzi skarżącym jest natomiast przedmiotem postępowania odnośnie wydania pozwolenia na budowę. W tym to postępowaniu wnioskodawca obowiązany jest szczegółowo wskazać charakterystykę inwestycji, w tym oczywiście jej dokładną lokalizację (art.34 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz. U. Z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm). Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit. c, art.152 oraz art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).