II SA/Kr 139/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący SędziaWSA Elżbieta Kremer Sędziowie: AWSA Dorota Dąbek NSA Wiesław Kisiel (spr) Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2005 r sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 listopada 2002 r Nr [...] w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i nałożenia kary za umieszczenie bez zezwolenia reklamy w pasie drogowym I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w zakresie wymiaru kary , II orzeka , że zaskarżone decyzje nie mogą wykonane w części w jakiej zostały uchylone , III w pozostałym zakresie skargę oddala. Decyzja Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji, działającego w I instancji z upoważnienia Prezydenta Miasta, została wydana w dniu [...] 2002 r. Zobowiązano R. B. do przywrócenia do stanu poprzedniego działki drogowej nr [...] obr.22 dz. [...] będącej pasem drogowym ul. [...] w [...] . W ocenie organu administracyjnego do stanu poprzedniego strona naruszyła ten pas drogowy. Nakazano usunięcie konstrukcji reklamowej i zrekultywowanie terenu do stanu poprzedniego. Tą samą decyzją nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł za umieszczenie bez zezwolenia wymienionej konstrukcji reklamowej na opisanej w powyższy sposób części pasa drogowego w okresie od [...] 1999 r. do [...] 2002 r., tj. przez 1185 dni. W decyzji tej wskazano, że została ona wydana na podstawie następujących przepisów prawnych: (a) art.36 i art.40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.r.2000, nr 71, poz.838 z późn.zm.), (b) § 10a i § 11 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. nr 6, poz.33 z późn.zm.), (c) § 4 uchwały Zarządu Miasta z dnia [...] 2001 r. w sprawie zatwierdzenia statutu Zarządu Dróg i Komunikacji (Gazeta Urzędowa Miasta z dnia 2 sierpnia 2001 r., nr 12, poz.22), (d) uchwały Zarządu Miasta z dnia 12 marca 2001 r., nr 355/2001 w sprawie upoważnienia do wydawania w imieniu Zarządu Miasta decyzji administracyjnych, oraz (e) art.104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W zakresie obliczenia kary dodatkowo powołano uchwałę Zarządu Miasta z dnia 18 marca 1999 r., nr 242/99 w sprawie określenia stref w których pobiera się podwyższone opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego (niepublikowana). W uzasadnieniu decyzji napisano, że kilkakrotne kontrole ustaliły ponad wszelką wątpliwość, że przez 1185 dni (tj. od [...] 1999 r. do [...] 2002 r.) tablica reklamowa była umieszczona na działce drogowej nr [...] obr.22 dz. [...] będącej pasem drogowym ul. [...] w [...]. Za udowodnione uznano ustalenie, że reklama znajdowała się w pasie drogowym. "Miejsce umieszczenia reklamy jest oznaczone na mapie sytuacyjno-wysokościowej oraz mapie ewidencji gruntów uwidoczniającej linie rozgraniczające działkę pasa drogowego od innych działek. Przedmiotowa reklama umieszczona jest na działce nr [...] obr.22, rodzaj użytku: dr (droga), władający: Miejski Zarząd Dróg (obecnie: Zarząd Dróg i Komunikacji), stosowne dokumenty geodezyjne zostały dołączone do akt sprawy." Napisano, że z urzędu znany był organowi administracyjnemu fakt, że to miejsce położone jest w obrębie pasa drogowego, ale dodatkowo fakt ten został wiarygodnie udokumentowany. Wobec takich ustaleń faktycznych organ wymierzył karę pieniężną. W szczególności powołano się na § 10a ust.4 zd.2 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych "Granice stref określa zarząd miasta". Wykonując tą delegację Zarząd Miasta podjął w dniu 18 marca 1999 r. uchwałę nr 242/99 w sprawie określenia stref w których pobiera się podwyższone opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego. Jak ustalił Sąd w czasie rozprawy w dniu 21 czerwca 2005 r., w sprawie sygn.akt II SA/Kr 138/03, uchwała ta nie została opublikowana. Uchwały tej nie ma również w aktach sprawy. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego strona nie zakwestionowała trzech wyjściowych ustaleń faktycznych, poczynionych przez organ I instancji, tj. 1) umieszczenia tablicy reklamowej na działce nr [...] obr.22 dz [...]) okresu 1185 dni (tj. od 21 [...] 1999 r. do [...] 2002 r.), usytuowania tablicy w tym miejscu, 3) braku pozwolenia na takie usytuowanie tablicy reklamowej. Odwołanie skoncentrowało się na wykazaniu, że prawo rozróżnia granicę działki gruntowej – z jednej strony od granicy pasa drogowego – z drugiej strony. Granice te nie zawsze się pokrywają ze sobą co zobowiązuje organ administracyjny do wykazania, że reklama znajduje się w obrębie pasa drogowego, o ile miałaby być wymierzona kara za samowolne zajęcie pasa drogowego. Tymczasem w aktach sprawy brak jest dowodu na przebieg pasa drogowego, a organ administracyjny ograniczył się do ustalenia przebiegu granicy działki gruntowej. "Na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz dokumentacji fotograficznej stwierdzić można, że tablice stoją kilka metrów od krawędzi jezdni, zaś za nimi nie znajdują się żadne urządzenia wymienione w art.4 ust.1 lub 2. Prowadzić to powinno do wniosku, że teren związany funkcjonalnie z drogą (pas drogowy) sięga nie dalej aniżeli najmniejsza przewidziana pasem odległość, tj. 0,75 m od krawędzi jezdni. Wynika stąd, że tablica reklamowa stoi poza pasem drogowym i nie mają tu zastosowania przepisy o karach pieniężnych za zajęcie pasa drogowego. Postępowanie jest bezprzedmiotowe. Stąd też alternatywny wniosek o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Potwierdzono prawidłowość całej decyzji , tj. w zakresie rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego, oceny i wykorzystania materiału dowodowego, prawidłowość interpretacji podstawy prawnej oraz subsumcji faktów do hipotezy normy prawnej. Zarówno w skardze, jak i w odpowiedzi organu administracyjnego nie pojawiły się nowe informacje, ani argumenty. Skarga szczegółowo analizuje ustawowe różnice między granicą działki gruntowej i granicą pasa drogowego oraz powtarza twierdzenie, że organy administracyjne w ogóle nie ustaliły przebiegu granicy pasa drogowego. Na tej podstawie sformułowano zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art.4 i 34 ustawy o drogach publicznych, jak i szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie wyjaśniające. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wnosi o jej oddalenie i wskazuje, że tablica reklamowa strony znajdowała się w pasie drogowym, czego dowodzi mapa geodezyjna. Dostrzegając ustawowe różnice między granicą działki gruntowej i granicą pasa drogowego organ administracyjny akcentuje, że w niniejszej sprawie przebieg granicy działki gruntowej i pasa drogowego pokrywają się. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niesporna w niniejszej sprawie jest (a) lokalizacja spornej tablicy, (b) czas przez jaki się w tym miejscu znajdowała, (c) reklamowe treści na niej umieszczone a wreszcie (d) strona do której decyzja powinna być skierowana. Tych ustaleń strona nie kwestionuje. Przedmiotem sporu jest natomiast kwalifikacja prawna miejsca, gdzie tablica się znajdowała. Organy administracyjne twierdzą, że tablica umieszczona była w pasie drogowym, natomiast strona konsekwentnie stoi na stanowisku, że jej tablica reklamowa znajdowała się cały czas poza obrębem pasa drogowego. W ocenie Sądu, argumentacja organów administracyjnych w tym zakresie jest wiarygodna i zdecydowanie bardziej przekonująca, aniżeli wywody strony. Organy administracyjne odwołują się do mapy ewidencyjnej znajdującej się w aktach. Strona pomija milczeniem ten fakt oraz treść mapy, mimo że do tej dokumentacji odwołał się organ I instancji. W żadnym miejscu strona nie polemizuje z przebiegiem czerwonej linii, oznaczającej granicę pasa drogowego, pomimo że odwołuje się do tej mapy. W to miejsce strona przedstawia wywody na temat normatywnej relacji granic pasa drogowego i granic działek gruntowych. Strona znała mapę będącą podstawą decyzji, znała przebieg zaznaczonej na mapie granicy pasa drogowego i znała fakt, że tablica reklamowa na mapie zaznaczona jest w obrębie tak wyznaczonego pasa drogowego. Chcąc skutecznie bronić swego interesu prawnego strona powinna była w swej argumentacji uwzględnić regułę, wyznaczającą powyższej dokumentacji uprzywilejowane znaczenie dowodowe. Są to bowiem dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania, a w konsekwencji domniemywa się, że stanowią one dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (art.76 § 1 K.p.a.). Tymczasem strona nie zakwestionowała wiarygodności, ani poprawności materiału dowodowego, z którego organy administracyjne poprawnie wyprowadziły wniosek, iż tablica reklamowa strony znajdowała się w granicach pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Dlatego Sąd nie miał podstaw, aby uznać trafność zarzutu strony, że powyższe kluczowe dla sprawy fakty nie zostały należycie udowodnione. W tym zakresie skarga została oddalona. (art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Natomiast nieprawidłowo organy administracyjne określiły wysokość kary. Po pierwsze, uzasadnienie prawne tej części rozstrzygnięcia jest niepełne, gdyż nie wskazano prawidłowo podstaw prawnych określenia kategorii ul.[...] jako drogi publicznej. Dokonując tej kwalifikacji organy administracyjne oparły się na przepisach wewnętrznych, nie rodzących żadnych skutków prawnych dla strony. Uchwała Zarządu Miasta z dnia 18 marca 1999 r., nr 242/99 w sprawie określenia stref w których pobiera się podwyższone opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego, powołana w części uzasadnienia poświęconej karze, nie została opublikowana z poszanowaniem wymogów określonych dla aktów prawa miejscowego. Co ważniejsze, uchwała ta została wydana na podstawie ówczesnego § 10a rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, Rada Ministrów wydając powołany § 10a rozporządzenia przekroczyła zakres delegacji zawartej w ówczesnym art.40 ust.7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.r.2000, nr 71, poz.838 z późn.zm.), tj. Rada Ministrów nie była upoważniona do udzielania w rozporządzeniu subdelegacji dla zarządu miasta do stanowienia przepisów gminnych w postaci określenia stref dla celów podwyższania opłaty o kary za zajęcie pasa drogowego. W momencie wydawania zaskarżonej decyzji należało już brać pod uwagę regułę, że organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi. (art.92 ust.2 Konstytucji RP). Równocześnie Zarząd Miasta nie mógł skorzystać z powyższej delegacji prawodawczej zawartej w rozporządzeniu, aby wydać akt prawa miejscowego, mający stanowić podstawę prawną decyzji o wymiarze kary za samowolne zajęcie pasa drogowego w obrębie Miasta albowiem organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. (art.94 zd.1 Konstytucji RP). Dlatego orzekając w niniejszej sprawie sąd pomija, jako nie wiążący, § 10a ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. nr 6, poz.33 z późn.zm.) oraz — wykonawczą uchwałę Zarządu Miasta z dnia 18 marca 1999 r., nr 242/99 w sprawie określenia stref w których pobiera się podwyższone opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego (niepublikowaną). Po drugie, nieprawidłowo zastosowano przepisy o aktualizacji (waloryzacji) stawki kary. § 10b rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (obowiązujący w dniu wydawania decyzji I instancji) przewidywał kwartalne zmiany opłaty stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych. Zmiana wysokości stawek nie mogła więc następować częściej niż 1 raz na kwartał czyli 4 razy w ciągu roku kalendarzowego. Tymczasem organ I instancji zastosował zupełnie inny, niewyjaśniony w decyzji (ani nawet w odpowiedzi na skargę) i nieoparty na prawie sposób określenia zmian tej opłaty, oderwany od podziału roku na kwartały. W konsekwencji wymierzona kara jest znacząco wyższa od tej, jaką należało określić w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydawania decyzji przez organ I i II instancji. Sąd stwierdza, że w zakresie wymiaru kary zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. organ administracyjny nie wykazał, że miał podstawy w prawie powszechnie obowiązującym do ustalenia kary w wysokości wymienionej w decyzjach obu instancji. Decyzje te zostały wydane w oparciu o przepisy wewnętrzne, co skutkuje wadliwością wymienionych decyzji, stosownie do art.7 w zw. z art.2 Konstytucji RP. Brak należytego uzasadnienia prawnego decyzji obu instancji w zakresie wymiaru kary stanowi również naruszenie art.107 § 3 K.p.a. co jest istotnym uchybieniem, mogącym mieć bezpośredni wpływ na obliczenie wysokości wymierzonej kary. Jest co najmniej prawdopodobne, że wadliwe zastosowanie współczynnika inflacji zniekształciło wynik obliczenia wysokości kary. Godzi to również w interesy prawne strony,. która w ten sposób została pozbawiona możliwości przeprowadzenia we własnym zakresie pełnej weryfikacji obliczenia wysokości kary, dokonanego przez organy administracyjne i rozwinięcia swej argumentacji w skardze do sądu administracyjnego. W dalszym ciągu postępowania administracyjnego organ administracyjny obliczy karę za samowolne zajęcie pasa drogowego przy zastosowaniu przepisów pieniężnej obowiązujących określających wysokości kary w dniu wydawania nowej decyzji . Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę w zakresie wymiaru kary, orzekając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm. Dz.U.: 2004, nr 162, poz.1692 i 2005, nr 94, poz.788) W pozostałym zakresie dotyczącym ustalenia zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia skarga została oddalona na podstawie art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art.55 ust.1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art.97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1271).