II SA/Go 137/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.), Protokolant Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi R. Spółka z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary za przejazd pojazdem ponadnormatywnym bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...]r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu II SA/Go 137/05 Uzasadnienie W dniu [...].08.2003r. została wydana decyzja nr [...] dla R. Sp. z o.o., którą obciążono stronę karą pieniężną w wysokości 2.880 zł. Decyzja wydana została na podstawie art. 13 ust.2a i 2b oraz art. 40 b ust.1 i 2 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych w związku z treścią art. 64 ust.1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchy drogowym oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia jak również na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że kara została ustalona za stwierdzony w dniu [...].08.20003r. przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, co zostało wykazane w protokole nr [...] z kontroli pojazdu wyjeżdżającego z terytorium RP. Decyzja została stronie doręczona w dniu 19.08.2003r. Od decyzji strona złożyła odwołanie w którym wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania. Zdaniem strony nałożona kara jest niesłuszna i niezgodna z zasadami sprawiedliwości. Kierowca przewożący ładunek wpisał adnotację, że domaga się ponownego przeważenia zestawu dla skontrolowania odczytu wagi . Zdaniem strony takie działanie służb celnych pozostają w sprzeczności z podstawowymi zasadami k.p.a. Ponadto podano, że kierowca nie ma możliwości skontrolowania nacisku każdej osi prowadzonego pojazdu. W dniu [...].04.2004r. Dyrektor Izby Celnej wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że w dniu [...].08.2003r. przeprowadzono kontrolę środka przewozowego - ciągnika z naczepą należącego do R. Sp. z o.o. Dokonano pomiaru dynamicznego obciążenia osi pojazdu i jego wymiarów oraz masy całkowitej w wyniku czego stwierdzono, iż nacisk na drugą oś przekracza dopuszczalną normę, a organowi celnemu nie przedstawiono zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego. Zaznaczono, że pobór kar ma charakter obligatoryjny. Zgodnie z treścią art.. 13 ust.2b ustawy o drogach publicznych, wysokość kar pieniężnych określa załącznik do ustawy i jest ona obliczana automatycznie przez oprogramowanie. Szczegółowo opisano proces ważenia. Podano, że jak wynika z wydruku komputerowego uzyskanego z wagi, w procesie ważenia nie miały miejsca żadne nieprawidłowości. W związku z powyższym nie zachodziła potrzeba ponownego dokonania pomiaru. Z uwagi na powyższe – bez sygnalizowania błędu przez urządzenie ważące- funkcjonariusze nie mogą pozwalać na powtórne ważenie tych samych pojazdów, dlatego tez nie zezwolono kierowcy na ponowny wjazd na wagę celem ponownego zważenia pojazdu. Podano, że otrzymane wyniki nacisku poszczególnych osi na podłoże zależą nie tylko od całkowitej masy towaru i pojazdu, albowiem rzeczywisty ciężar przenoszony przez poszczególne osie zależy także od sposobu rozmieszczenia towaru, stanu technicznego zawieszenia ciągnika i naczepy w tym także od sposobu ich pneumatycznego wyregulowania stąd też – bez sygnalizowania błędu przez urządzenie ważące – funkcjonariusze nie mogą pozwalać na powtórne ważenie tych samych pojazdów. Bez znaczenia – zdaniem organu II instancji – jest to, że masa całkowita nie została przekroczona, bowiem gdyby nastąpiło również przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, to organ celny byłby zobowiązany do obciążenia z tego tytułu dodatkową opłatą, niezależnie od opłaty za przekroczenie nacisku osi na jezdnię. W odniesieniu natomiast do zarzutu, iż kara jest niesłuszna i niezgodna z zasadami sprawiedliwości społecznej jak również pozostaje w sprzeczności z zasadami kpa podano, że kara pieniężna określona została na mocy przepisów prawa. Podano również, że waga posiada ważną legalizację, a strona w trakcie badania jak i bezpośrednio po badaniu nie wskazała jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby świadczyć o nieprawidłowości dokonania czynności ważenia. Jako nieuzasadniony uznano również zarzut, iż kierowca poza Urzędem Celnym praktycznie nie ma możliwości skontrolowania nacisku na każdą z osi prowadzonego pojazdu, gdyż brak takiej możliwości nie stanowi okoliczności wyłączającej odpowiedzialność właściciela pojazdu za przekroczenie dopuszczalnych norm. Podano, iż pobieranie kar pieniężnych w przypadku przekroczenia ustalonych przepisami prawa parametrów ma charakter obligatoryjny. Pobór tych opłat pośrednio przyczynia się do zwiększenia bezpieczeństwa użytkowników dróg publicznych, polepszenia stanu technicznego dróg, a więc organy działają w szeroko rozumianym interesie społecznym, niezależnie nawet od tego czy egzekwowane prawo wg przewoźników wydaje się dla nich zbyt represyjne. Decyzja została doręczona stronie 27.04.2004r. W dniu 10.05.2004r. skarżący złożył skargę w której wniósł o uchylenie powyższej decyzji. W uzasadnieniu podano, że celnicy pomimo wyraźnego żądania kierowcy pozbawili go możliwości sprawdzenia prawidłowości dokonanego pierwszego ważenia. Odmowa ponownego ważenia była stałą praktyką postępowania na terenie Urzędu Celnego. Stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, że celnikom nie wolno pozwalać na powtórne ważenie oznacza – zdaniem Skarżącego – łamanie prawa i podstawowych zasad wynikających z art. 7,8 i 10 ust.1 k.p.a. Ponadto podano, że ważenie pojazdu dokonywane jest poza drogą publiczną, a także w protokole z kontroli pojazdu nie wykazano nacisków poszczególnych kół w danej osi wpisując sumę nacisku całej osi, bez wskazywania co składa się na tę sumę pomimo definicji pojęcia "nacisku osi" określonego w treści art.2 pkt 57 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi. Opisano przebieg czynności związanych z ważeniem i stwierdzono, że nie było konieczności powtórnego ważenia. Podano również, że waga na której przeprowadzono kontrolę pojazdu "nie wymaga wyzerowania, ani też wytarowania przed ważeniem każdego kolejnego pojazdu gdyż program komputerowy uniemożliwia wprowadzenie zmian do wyniku pomiaru". Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia użyto inne określenie niż w przytoczonym przez skarżącego art.2 pkt 57 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W powołanym rozporządzeniu użyto określenia "oś pojedyncza" co odnosi się do jednej lub dwóch osi znajdujących się w odpowiedniej odległości od siebie. Wskazano także na obligatoryjny charakter obciążenia karami pieniężnymi przewoźników w przypadku stwierdzenia przekroczenia określonych parametrów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Na wstępie należy wyjaśnić kwestię właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. do rozpatrzenia niniejszej skargi. Na podstawie § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 13 sierpnia 2004r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. i Kielcach rozpoznawanie spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926) w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 13 sierpnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187. poz.1927) sprawy w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie woj. lubuskiego zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu – zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. Na mocy cytowanych przepisów sąd ten, z dniem 01 lipca 2005r. stał się właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej skargi. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692), sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jednocześnie w myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie sąd uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi m.in. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl przepisu art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838), za przejazd po takich drogach pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3 ww. ustawy (zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach) bez zezwolenia określonego przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu, pobiera się kary pieniężne. Stosownie natomiast do przepisów art. 40 b ust. 1 i 2 ww. ustawy, osoby upoważnione przez Naczelnika Urzędu Celnego, uprawnione zostały do kontroli pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy w zakresie masy, nacisków osi i wymiarów określonych przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym. W razie stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnej masy, nacisków osi lub wymiarów pojazdów, Naczelnik Urzędu Celnego pobiera w drodze decyzji kary pieniężne w wysokości określonej w załączniku do ustawy o drogach publicznych. Na podstawie wskazanych wyżej przepisów organ prawidłowo wywiódł, że pobór właściwych kar pieniężnych ma charakter obligatoryjny. Jednakże należy podkreślić, że zanim organ administracji publicznej w drodze władczego rozstrzygnięcia orzeknie o obciążeniu podmiotu ww. karą, winien przede wszystkim podjąć wszelkie kroki niezbędne do prawidłowego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, co z kolei uzależnione jest od właściwego i wyczerpującego zebrania dowodów, a następnie ich wszechstronnego rozważenia i oceny, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego określonymi w przepisach art. 7, 77 § 1 oraz 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...].08.2003r. nr [...] przeprowadzone zostało z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, czyli zasady prawdy obiektywnej znajdującej realizację przede wszystkim w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Po pierwsze jak wynika to z akt postępowania administracyjnego, w celu ustalenia stanu faktycznego w zakresie przejazdu po drodze publicznej pojazdu o naciskach osi przekraczających wielkości określone w przepisach organ ograniczył postępowanie dowodowe jedynie do dowodu z pomiaru wielkości fizycznej – obciążenia jaki wywierały osie pojazdu na pomost wagi. Wynik tego pomiaru został przez urządzenie elektroniczne sterujące jego przebiegiem uwidoczniony na dokumencie – wydruku komputerowym, który zawiera informacje miedzy innymi o dacie i numerze ważenia, numerze pojazdu, jego masie, naciskach poszczególnych osi pojazdu. W przedmiotowej sprawie pomiar obciążenia, jak podnosi organ odwoławczy, dokonany został przy użyciu wagi samochodowej służącej do ważenia pojazdów w ruchu, posiadającą ważne świadectwo legalizacji z dnia [...] października 2002 r. nr dziennika zgłoszeń [...], wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar. Uwzględniając specyfikę postępowania administracyjnego mającego na celu kontrolę przestrzegania określonych odrębnymi przepisami norm w zakresie masy, nacisków osi i wymiarów pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy, prowadzonego przez funkcjonariuszy celnych podczas przekraczania granicy Kraju, Sąd zważył jednakże, iż w przedmiotowej sprawie organy orzekające zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji naruszyły przepisy procedury administracyjnej w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik postępowania a w konsekwencji na treść wydanych na jego podstawie decyzji administracyjnych. Przede wszystkim stronie postępowania wszczętego z urzędu nie zapewniono w dostateczny sposób czynnego udziału w tym postępowaniu. Z pewnością nie można uznać za wystarczające w tym zakresie poprzestanie na przedłożeniu kierującemu pojazdem protokołu z kontroli, zawierającego jedynie niewielkie miejsce do zgłoszenia ewentualnych uwag, bez możliwości jakiejkolwiek weryfikacji uzyskanych wyników ważenia nacisków na osie pojazdu. Podkreślenia wymaga fakt, że kierowca, niezwłocznie po dokonaniu ważenia ( uwaga w protokole kontroli nr [...]) zawnioskował o ponowne ważenie, organ pierwszej instancji bez podania podstawy prawnej oraz jakiegokolwiek uzasadnienia nie dopuścił tego dowodu. Zgodnie z przepisem art. 7 KPA, organ administracji w toku postępowania administracyjnego przede wszystkim winien stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Faktem powszechnie znanym jest częste dokonywanie przez przewoźników transportu drogowego z przekroczeniem dozwolonych parametrów pojazdu a zapobieganie takim praktykom, poprzez dążność do zmniejszenia degradacji dróg publicznych, leży w interesie społecznym. W związku z tym uprawnione organy zobowiązane są do kontroli przestrzegania obowiązujących w tym zakresie norm prawnych oraz pobierania właściwych opłat lub kar pieniężnych związanych z ich naruszeniem. Jednakże, w myśl wskazanej wyżej zasady ogólnej, w toku całego postępowania należy także uwzględniać słuszny interes indywidualny stron tego postępowania, który z reguły nie pokrywa się z interesem społecznym. Niedopuszczalne jest zatem dokonywanie ustaleń stanowiących podstawę do władczego rozstrzygania o prawach lub obowiązkach podmiotów stosunku administracyjno-prawnego, w sposób dowolny i arbitralny, z pominięciem kodeksowych reguł postępowania dowodowego. W myśl art. 77 KPA organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zmierzając do ustalenia rzeczywistego stany faktycznego wszelkimi dopuszczalnymi dowodami. Zgodnie z zasadą ogólną czynnego udziału strony w każdym postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 KPA) należy także, w miarę możliwości, zapewnić stronie realny wpływ na ukształtowanie zakresu postępowania dowodowego. Organ administracji publicznej obowiązany jest bowiem przeprowadzić dowody wskazane przez stronę. Według art. 78 § 1 KPA strona może wystąpić w toku całego postępowania, natomiast skuteczność prawna tego żądania jest uzależniona od spełnienia przesłanki, iż przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W przedmiotowej sprawie zgłoszone przez kierowcę kontrolowanego pojazdu przy przedłożeniu mu wyników dokonanych pomiarów (czyli w toku przeprowadzania dowodów), żądanie dokonania ponownego pomiaru nacisku osi na wadze dynamicznej dotyczyło bezspornie przedmiotu sprawy oraz okoliczności mającej decydujące znaczenie prawne dla jej rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej obowiązany był rozpatrzyć i dokonać oceny zgłoszonego żądania przeprowadzenia dowodu ze szczególną starannością, zwłaszcza dlatego, że ustalenie stanu faktycznego było podstawą do rozstrzygnięcia negatywnego dla strony. Stanowisko takie znajduje także potwierdzenie w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego 5 grudnia 1985 r. II SA 1139/85 oraz z 21 czerwca 1988 r. , SA/Lu 151/88, opubl. ONSA 1988, Nr 2, poz. 72). Ponadto należy podkreślić, że odmowa przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez kierowcę w trakcie postępowania dowodowego, winna bezwzględnie znaleźć szczegółowe uzasadnienie w treści decyzji organu pierwszej instancji, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano konieczność zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zaś wybiórczego przeprowadzenia przez organ tylko dowodów uznanych przez siebie za konieczne. Gdyby w niniejszej sprawie organ przeprowadził ponowne ważenie wagą dynamiczną, zgodnie z żądaniem strony, możliwe byłoby na podstawie jego wyników zweryfikowanie zgłaszanych zastrzeżeń i podjęcie, w zależności od uzyskanych wyników, decyzji co do konieczności przeprowadzania ewentualnego dalszego postępowania dowodowego. Podkreślić należy, że w orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powoływała się na określone ważkie dla sprawy okoliczności, jest oczywistym uchybieniem, skutkującym wadliwość decyzji. Stosownie bowiem do przepisu art. 77 § 1 i 80 KPA - podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ pełnego materiału dowodowego - pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 1997 r., I SA/Wr 700/97, opubl. Lex nr 30873). Rację ma więc skarżący zarzucając decyzjom organów celnych orzekającym w przedmiotowej sprawie, naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących trybu przeprowadzania postępowania dowodowego i dokonywania na jego podstawie ustaleń faktycznych w sprawie, czyli przepisów art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. W przedmiotowym postępowaniu naruszono również zasady określone w art. 77 i art.78 k.p.a. Niezależnie od powyższego należy także wskazać, że decyzja organu pierwszej instancji zapadła z naruszeniem przepisu art. 107 § 1 i § 3 KPA określającego obowiązkowe składniki struktury decyzji administracyjnej. Decyzja ta bowiem nie zawiera uzasadnienia faktycznego, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jednocześnie należy wskazać, że protokół z kontroli nie może zastąpić tych obligatoryjnych elementów decyzji. Dopiero organ II instancji w pełni uzasadnił decyzję na podstawie zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego. Należy jednak zwrócić uwagę, że ustosunkowując się do zarzutu odmowy powtórnego ważenia nie podając podstaw stwierdził "iż I instancji nie miał prawa powtórnie ważyć pojazdu". W odpowiedzi na skargę organ II instancji podaje, że waga na której przeprowadzono kontrolę pojazdu "nie wymaga wyzerowania, ani też wytarowania przed ważeniem każdego kolejnego pojazdu gdyż program komputerowy uniemożliwia wprowadzenie zmian do wyniku pomiaru. Z powyższego wynika, że bez przeszkód organ I instancji mógł dokonać ponownego ważenia, nie wymagało to skomplikowanej procedury, długiego przygotowania czy też jakiegokolwiek utrudnienia. Z tych powodów zaskarżona decyzją oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogły się stać, zatem na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 1270, zm. Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Po myśli art. 152 ww. ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, natomiast zgodnie z art. 210, nie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania, wobec braku wniosku skarżącego w tym zakresie. /A. Juszczyk-Wiśniewska/ /M. Bohdanowicz/ /G. Staniszewska/