II SA/Ka 2360/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi B.K. – M. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. SW Skarżąca B.K.–M. w oparciu o przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 25 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 nr 30, poz. 12) wniosła o zwrot wywłaszczonej działki o pow. 1418 m ², położonej w C. przy ul. J. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w C. orzekł o zwrocie na rzecz skarżącej tylko części wywłaszczonej nieruchomości, a to działek nr [...] o powierzchni 408 m² i nr [...] o pow. 283 m ². Od decyzji tej odwołanie wniosła B.K. – M. domagając się zwrotu także pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości o pow. 727 m ² oraz stwierdzając, że domagała się zwrotu wszystkich działek, a tymczasem rozstrzygnięcie organu I instancji odnosi się tylko do części jej wywłaszczonej w [...] działki. Wskazała, że Zakłady A w C. na rzecz, których nastąpiło wywłaszczenie, nie wykorzystały nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, a mimo tego Wojewoda C. decyzją z dnia [...] przekazał wymienioną część działki o pow. 727 m² w wieczyste użytkowanie tym zakładom. Wojewoda C. w wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia [...] uchylił pkt I opisanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. i orzekł o zwrocie działek nr nr [...] i [...] oraz odmówił zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że część nieruchomości niepodlegająca zwrotowi znajduje się we władaniu Zakładów A w C. Decyzja ta wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1996 r. sygn. akt SA/Ka 864/96 została uchylona w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej przed wywłaszczeniem jako działka [...], a wchodzącej w skład działki [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd nakazał przede wszystkim ustalenie czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 69 ust 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W następstwie tego wyroku po przeprowadzeniu nakazanego w nim postępowania Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] umorzył w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze w przedmiocie odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości o pow. 727 m² jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta nie utrzymała się tak jak poprzednia, uchylił ją bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2001 r. Sygn. akt II SA/Ka 674/99 wydanym po rozpoznaniu skargi B. K.-M. Sąd uznał, że decyzja ta zapadła z obrazą art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umarzając postępowanie odwoławcze Wojewoda nie wykazał bowiem jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. Jednocześnie z uwagi na zmianę stanu prawnego, a to wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst pierwotny Dz. U. nr 115, poz. 741) Sąd stwierdził, że w sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 229 w związku z treścią art. 233 tej ustawy. Zgodnie zaś z tym przepisem roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Kolejną decyzją wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i art. 140 k.p.a. w związku z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami Wojewoda Ś. umorzył postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. Również i ta decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego kolejnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. sygn. akt 1582/03. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wystąpiły przesłanki skutkujące koniecznością zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd uchylił jednak zaskarżoną decyzję wskazując, że obowiązkiem organu odwoławczego było merytoryczne rozstrzygnięcie odwołania w sentencji decyzji, tymczasem dokonane to zostało jedynie w uzasadnieniu decyzji. Zaskarżoną decyzją Wojewody Ś. odmówiono B.K.-M. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 727 m² stanowiącej przed wywłaszczeniem część działki [...], która weszła następnie w skład działki [...]. W podstawie prawnej tego orzeczenia organ przywołał tym razem przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 229 i 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze do sądu administracyjnego B.K.-M. domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Podniosła, że postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości toczy się od [...]. Zaskarżona decyzja narusza jej zdaniem "podstawowe prawo własności zagwarantowane w Konstytucji R.P.", a także szereg przepisów (art. 7, art. 9, art. 10, art. 35, art. 77 i art. 138 k.p.a.). Skarżąca wskazała także, że organy wojewódzkie i miejskie nie realizowały wytycznych i zaleceń zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie. Podał, że organ orzekający w sprawie związany był oceną prawną zawartą w ostatnim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nakazującą wydanie orzeczenia reformacyjnego, stąd też odmówiono skarżącej zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, która była objęta żądaniem zwrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów podniesionych przez skarżącą. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję wziął z urzędu pod rozwagę dostrzeżone naruszenie prawa, stosownie bowiem do dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej Poppsa – nie był związany zarzutami ani wnioskami skargi. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt w aspekcie jego zgodności z prawem badając, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa, a w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia, Sąd ocenia wpływ stwierdzonego naruszenia na wynik sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, iż została ona wydana z naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a to zasady dwuinstancyjności tego postępowania. W uzasadnieniu ostatniego zapadłego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. Sąd ten wskazał, że rozpoznając sprawę organ II instancji winien mieć na uwadze przy ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] okoliczność, iż organ I instancji nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie spornego gruntu o pow. 727 m², a w szczególności nie odmówił jego zwrotu. W tej sytuacji Wojewoda Ś. działający w sprawie jako organ odwoławczy wydając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję o odmowie zwrotu na rzecz skarżącej części wywłaszczonej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], która weszła następnie w skład działki nr [...] rażąco naruszył prawo albowiem sprawa ta nie była rozstrzygana przez organ I instancji. Powyższe zaś wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkować musiało stwierdzeniem przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżąca B.K.-M. odwołała się w [...] od decyzji organu I instancji, którym wówczas był Kierownik Urzędu Rejonowego w C., gdyż jej wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie został rozpoznany w całości. Wojewoda C., który dostrzegł ten brak postępowania i próbując go naprawić, uchylił w całości decyzję organu I instancji, zamiast jednak oprzeć swoje rozstrzygnięcie o przepis art. 138 § 2 k.p.a. i po uchyleniu decyzji przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, orzekł w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o zwrocie działek nr [...] nr [...] o łącznej powierzchni 691 m². Jednocześnie odmówił też zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, gdyż ustanowione na niej prawo użytkowania wieczystego weszło w skład masy upadłościowej Zakładów A w C. Jak z tego wynika, już decyzja Wojewody C. z dnia [...] była dotknięta wskazaną wyżej kwalifikowaną wadą prawną. Jednocześnie zapadły w sprawie w [...] wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego utrzymujący w mocy zaskarżoną decyzję w części orzekającej o zwrocie dwóch wywłaszczonych działek spowodował i uchylający ją w pozostałej części spowodował, że walor prawomocności uzyskała część zapadłej w sprawie decyzji Wojewody C., a to rozstrzygająca kwestię zwrotu tylko dwóch działek wywłaszczonego gruntu. W tej sytuacji w kolejnych decyzjach wydawanych już w sprawie przez Wojewodę Ś. postępowanie administracyjne prowadzone było tylko w jednej instancji. Decyzjami wydanymi w [...] i [...] Wojewoda Ś. dwukrotnie umorzył postępowanie odwoławcze. W pierwszej decyzji z dnia [...] postępowanie to zostało umorzone z powodu jego bezprzedmiotowości wobec stwierdzenia, że w sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która to ustawa weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r. Natomiast w drugiej decyzji wydanej w dniu [...] Wojewoda Ś. w jej uzasadnieniu co prawda podniósł, że sprawa zwrotu pozostałej części nieruchomości nie została rozpatrzona przez organ I instancji, jednak swoją decyzję umarzającą postępowanie oparł na niewłaściwej podstawie prawnej (art. 105 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a.). W tym stanie rzeczy obie te decyzje zostały wyrugowane z obrotu prawnego wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2001 r. i 2003 r. Odnosząc się do zarzutów skargi przyjdzie stwierdzić, że nie mogą one zostać uwzględnione. W świetle art. 233 obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie prowadzi się na podstawie jej przepisów. W kwestii zwrotu poprzednim właścicielom wywłaszczonych nieruchomości ustawa ta w art. 136 ust. 3 stanowi, że poprzedni właściciel nieruchomości lub jego następcy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu Podstawowe zagadnienie prawne w kontrolowanym postępowaniu dotyczyło jednak ustanowionej przez ustawodawcę w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, mimo iż nie została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. W świetle tego przepisu (w jego aktualnym brzmieniu - Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) roszczenie oparte na art. 136 ust. 3 tej ustawy nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy ( t. j. 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zauważyć w tym miejscu należy, że już w wyrokach z 2001 r. i 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że powyższy przepis winien znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie, zaś stosownie do przepisu art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) zgodnie, z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Skoro więc zostało ustalone, że użytkownikiem wieczystym działki oznaczonej przed wywłaszczeniem nr ewidencyjnym [...], a która weszła następnie w skład działki oznaczonej numerem [...] - stały się z mocy prawa z dniem [...]. Zakłady A w C., co zostało potwierdzone następnie decyzją Wojewody C. z dnia [...] nr [...] i prawo to ujawniono w dniu [...] w księdze wieczystej Kw nr [...], to tym samym należało przyjąć, że skarżącej roszczenie o zwrot tej części nieruchomości nie przysługuje. W sprawie dostrzec należy także istniejące w orzecznictwie i doktrynie rozbieżności odnoszące się do kwestii związanych z treścią rozstrzygnięć wydawanych w związku z wystąpieniem przesłanek z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to rozbieżności wywarły prawdopodobnie także wpływ na treść zaskarżonej decyzji, poprzez niewłaściwą interpretację zaleceń kierowanych do Wojewody w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Chodzi mianowicie o treść decyzji wydawanej przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej w sytuacji zaistnienia w sprawie wspomnianych przesłanek. Odnosząc się do tego problemu przyjdzie stwierdzić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowały się w tej kwestii dwie linie orzecznicze. Według jednej ustalenie istnienia przeszkód, o jakich stanowi art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinno prowadzić do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, według zaś drugiej linii orzeczniczej powinno prowadzić do umorzenia postępowania administracyjnego wobec jego bezprzedmiotowości. Zdaniem Sądu przyjęcie jednego bądź drugiego sposobu rozstrzygania nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c Poppsa, gdyż umorzenie postępowania, jak i odmowa zwrotu nieruchomości mają ten sam skutek sprowadzający do tego, że podmioty występujące o zwrot nie mogą otrzymać wywłaszczonej nieruchomości. Dodać też przyjdzie, że również i takie stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie NSA. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Ś. weźmie pod uwagę powyższe rozważania. W szczególności zaś w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzy postępowanie odwoławcze w związku z tym, że sprawa zwrotu pozostałej części nieruchomości o pow. 727 m², nie została rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji, stąd też nie może zostać merytorycznie rozpoznana w drugiej instancji. Orzeczenie Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] należy więc potraktować jako decyzję tylko w części rozstrzygającą sprawę co do istoty (art. 104 § 2 k.p.a.). Wobec powyższego skarżąca może skutecznie domagać się od organu pierwszej instancji (aktualnie Prezydenta Miasta C.) wydania decyzji rozstrzygającej pozostałą część złożonego przez nią w [...] wniosku. Winna mieć jednak na uwadze brzmienie wskazanych przez Sąd aktualnie obowiązujących przepisów prawa regulujących kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy do rozpoznania tej sprawy na mocy art. 97 § 1 cytowanej ustawy Przepisy wprowadzające (...) , orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 Poppsa w związku z art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał wobec nie złożenia przez skarżącą stosownego wniosku o jakim jest mowa w art. 210 § 1 Poppsa.