II SA/Rz 774/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie reklamy w pasie drogowym - skargę oddala - do wyroku z dnia 18 sierpnia 2005r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. Zm.) po rozpoznaniu odwołania J. Ł. właściciela PPHU "[...]" od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2004 r., Nr [...] w sprawie zobowiązania J. Ł. do uiszczenia kary pieniężnej w wysokości 9306,18 zł za umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. W. w R. - droga powiatowa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu podano, że przedmiotową decyzją organ I instancji zobowiązał J. Ł. do uiszczenia kary pieniężnej w wysokości 9306,18 zł za umieszczenie reklamy o treści "[...]" na przyczepie samochodowej w pasie drogowym ul. W. w R. - droga powiatowa. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. Ł. zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że zaparkowana w pasie drogowym przyczepa stanowi reklamę oraz brak wydania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości kary pieniężnej. Odwołujący podał, iż wskazana przez organ I instancji podstawa prawna tj. uchwała Rady Miasta [...] Nr [...] nie zawiera przepisu, na którym oparł się organ przy wydaniu decyzji (tj. w uchwale brak jest § 1 ust. 4 pkt 3). J. Ł. wyjaśnił, iż przyczepa znajdowała się w pasie drogowym z uwagi na jej bezpieczeństwo i nie było to parkowaniem przyczepy w celach reklamowych. Organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838z późn. zm.) zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 39 ust. 3 cyt. ustawy lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji z zastrzeżeniem art. 40. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy dróg - zarządca dróg wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z uregulowaniami art. 40 ust. 4-6 cyt. ustawy. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu reklamy ustala się jako iloczyn powierzchni reklamy i liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Podczas kontroli ulic przeprowadzonej przez pracowników MZDiZ w R. stwierdzono, że w pasie drogowym przy ul. W. w R. - droga powiatowa, obok stacji paliw na przyczepie samochodowej była umieszczona reklama treści: "[...]". Reklama ta umieszczona była w opisanym miejscu co najmniej od dnia 26 marca do dnia wydania decyzji przez organ I instancji tj. do dnia [...] maja 2004 r. Reklama wraz z przyczepką samochodową umieszczona przy ul. W. w R. stanowi własność J. Ł. Nie posiadał on zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. W oparciu o wypis z ewidencji gruntów ustalono, iż przyczepa z reklamą znajduje się na działce Nr 42/1 w obr. [...], która stanowi drogę ul. W. w R. Po przeprowadzeniu oględzin organ I instancji jednoznacznie ustalił, że reklama znajdowała się w pasie drogowym przedmiotowej ulicy. Ulica W., na odcinku od ul. M. do ul. A. jest drogą powiatową. Definicję pasa drogowego zawarto w art. 4 pkt 1 cyt. ustawy o drogach publicznych, który stanowi, iż pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią. W odwołaniu J. Ł. nie kwestionuje tego, iż jest on właścicielem przyczepy ani sposobu obliczania kary pieniężnej (stawek ilości dni powierzchni reklamy), a jedynie to, że ustawienie w/w przyczepy nie było związane z celami reklamowymi, o których mowa w art. 40 ust. 1 cyt. ustawy oraz wskazuje brak podstawy prawnej dla wydania zaskarżonej decyzji, gdyż w uchwale Rady Miasta [...] Nr [...] nie ma przepisu, który wykazany został przez organ I instancji jako podstawa wydanej decyzji (tj. § 1 ust. 4 pkt 3). Odnosząc się do powyższych zarzutów zauważono, iż definicja reklamy zawarta została w art. 4 pkt 23 cyt. ustawy o drogach publicznych. Reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informacyjnym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. SKO podzielił pogląd wyrażony przez organ 1 instancji, iż o spełnieniu wymogu umieszczenia reklamy w pasie drogowym decyduje to, czy jest widoczna dla użytkowników danej drogi. Nie ma natomiast znaczenia techniczna metoda jej ekspozycji, ani sposób wyrażania zawartej jej treści. Treści umieszczone na plandece przyczepki wskazują na typową reklamę mającą na celu zainteresowanie i zachęcenie do zakupu określonych towarów lub usług, zwrócenie uwagi na określony "podmiot", rozpowszechnienie informacji o usługach prowadzonych przez stronę (podmiot), miejscu wykonywania usług (działalności), (por. def. słowa reklama - "Encyklopedia Mulimedialna" PWN 2000, def. Słowa reklama - "Słownik języka polskiego" Wydawnictwo Naukowe PWN- 1995 r. T. III). Ponadto odwołujący się nie wykazał, aby usytuowanie opisanej przyczepy w podanym okresie 41 dni w pasie drogowym nie wyczerpywało przesłanek art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Kara pieniężna pobierana jest za "umieszczenie" reklam, a nie za czerpanie z nich korzyści (por. wyrok NSA w Warszawie sygn. II SA 1188/00 Syst. Inform. LEX Nr 53362). Odnosząc się do zarzutu braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji potwierdzić należy, iż § 1 cyt. uchwały nie posiada ust. 4, a wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na terenie Miasta [...] określona została w załączniku do powyższej uchwały. Jak wynika z treści wym. załącznika (ust. 4 pkt 3) za umieszczenie w pasie drogowym reklam wysokość stawki opłaty dla dróg powiatowych wynosi 0,90 zł m2/dzień. Taka właśnie stawka została zastosowana do naliczenia kary. Błędne przytoczenie systematyki powyższej uchwały stanowi uchybienie, jednakże nie powoduje konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżył J. Ł. i zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez uznanie że przyczepa zaparkowana była w pasie drogowym i stanowi ona reklamę, podczas gdy grunt na którym stała przyczepa nie jest pasem drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a przyczepa jest przyczepą łodziową służąca do przewozu kajaków i znajdowała się tam z uwagi na jej bezpieczeństwo i w związku z tym nie spełnia przesłanek z art. 40 ust. 2 pkt. 3 ustawy o drogach publicznych oraz naruszenie przepisów art. 7, 8 i 9 KPA domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Uzasadniając skargę podał, że stanowisko organu II instancji jest nietrafne. Przede wszystkim w myśl art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych tylko zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiąza-nych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam na cele niezwiązańe z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z przesłankami z tego przepisu, albowiem przyczepa łodziowa nie stanowi jak to ustalił organ pierwszej instancji reklamy i brak jest przesłanek powodujących konieczność uzyskania przez właściciela przyczepy na jej zaparkowanie w pasie drogowym jakiegokolwiek zezwolenia. Przyczepa, o której mowa jest wykorzystywana przy działalności prowadzonej przez skarżącego, zawiera dane dotyczące jego przedsiębiorstwa, jednak nie można stwierdzić, iż stanowi reklamę. Gdyby przyjąć taka wykładnie pojęcia reklamy z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, to wówczas należałoby karać każdego właściciela pojazdu, na którym znajdują się dane teleadresowe i opis działalności przez niego prowadzonej, a który to pojazd zostanie zaparkowany w pasie drogowym w miejscu, gdzie nie jest to zabronione przez przepisy prawa o ruchu drogowym. Miejsce w którym stała przyczepka trudno zakwalifikować jako pas drogowy w myśl art; 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a drogę na której stała przyczepka, jako drogę powiatową. Droga ta stanowi bowiem dojazd do stacji benzynowej, w związku z czym nie spełnia przesłanek wskazanych w powyższych przepisach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło ojej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola przedmiotowego aktu dokonana we wskazanym wyżej zakresie pozwoliła Sądowi na stwierdzenie, że skarga nie j est uzasadniona. Podstawę materiałnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą. Przepis ten przewiduje, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej za zajęcie pasa drogowego za zezwoleniem właściwego organu. W sprawie poza sporem pozostaje, że ulica W. w R. jest drogą powiatową i że skarżący nie uzyskał zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym tej ulicy reklamy. Obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym reklamy wynika z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy. Kwestią sporną pomiędzy stronami jest, czy przedmiotowa reklama została umieszczona w pasie drogowym ulicy W. w R., czy w pasie tym umieścił ją J. Ł., czy informacje znajdujące się na przyczepce są rzeczywiście reklamą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie przedmiotowa reklama została umieszczona w pasie drogowym ulicy W. Fakt ten przyznał pełnomocnik skarżącego podczas rozprawy sądowej przeprowadzonej w dniu 18.08.2005 r. Wynika to również ze znajdującego się na karcie 2 akt administracyjnych szkicu sytuacyjnego, na którym prawidłowość zaznaczenia pozycji przyczepia podczas rozprawy potwierdził również sam skarżący. Zgodnie z nim przy czepka podczas wizji przeprowadzonej przez organ I instancji znajdowała się tuż za chodnikiem biegnącym wzdłuż ulicy W., w jego granicy z pasem zieleni. Takie posadowienie przyczepki z napisami reklamowymi pozwala na stwierdzenie, że znajdowała się ona w pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy. Przepis ten definiuje pojęcie pasa drogowego, jako wydzielonego liniami granicznymi gruntu wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W takim określeniu pojęcia pasa drogowego mieszczą się również chodniki, pasy zieleni itp., bowiem związane są z zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Nie budzi również najmniejszych wątpliwości Sądu, że umieszczona we wspomnianym pasie drogowym przyczepka jest reklamą w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 23 tej ustawy reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W analizowanym przypadku można jednoznacznie stwierdzić, że umieszczone na przyczepce napisy są nośnikiem informacji wizualnej przejawiającym się w formie materialnej umieszczonej na konstrukcji przyczepki samochodowej umieszczonej w polu widzenia użytkowników drogi. Oczywistym jest, że przedmiotowa konstrukcja nie jest znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Posiłkując się pomocniczo potocznym rozumienia pojęcia reklamy zawartym w "Małym Słowniku Języka Polskiego" Wydawnictwo Naukowe PWN - Warszawa 1999 należy przez nią rozumieć rozpowszechnianie informacji o danym towarze w celu zwrócenia na niego uwagi i zachęcenia do zakupu, środkami służącymi do tego celu są np. plakaty, napisy i ogłoszenia. W tak rozumianym pojęciu reklamy objęty postępowaniem przekaz dokonany przez J. Ł. również mieści się. Z napisów na przyczepce wynika, że przedmiotem reklamy są drzwi antywłamaniowe "[...]", bramy garażowe, wjazdowe, napędy i siłowniki do bram. Reklama wskazuje nazwę firmy oferującej swoje usługi we wskazanej wyżej materii miejsce jej siedziby, adres internetowy oraz telefony. Na przeznaczenie reklamowe przy czepki wskazuje również miejsce jej usytuowania koło stacji paliw, u zbiegu ulic wylotowych z R. w kierunku L. i W. oraz same rozmiary przekazu informacji znajdującego się na przyczepce, skoro płaszczyzna jednej strony reklamy wynosi 4,86 m x 2,45 m. Nie zasługują na uwzględnienie podnoszone przez skarżącego, dopiero na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym argumenty dotyczące umieszczenia przyczepki w innym miejscu i fakt przesunięcia jej na miejsce, gdzie zastał ją podczas wizji organ I instancji. Zdaniem Sądu twierdzenia te tworzone są na użytek niniejszego postępowania. Skarżący był zawiadomiony o wszczęciu przedmiotowego postępowania i w trakcie jego trwania nie kwestionował, że umieścił przyczepkę w miejscu, gdzie oznaczył ją organ. W piśmie skierowanym przez skarżącego do Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 13.04.2004 r. nie kwestionuje on miejsca zaparkowania przyczepki określonego przez organ. Podaje, że zaparkował ją w tym właśnie miejscu dla celów bezpieczeństwa, a w miejscu tym nie ma zakazu postoju. Poza tym sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego jest, by dorosła, dbająca o swoje interesy osoba, prowadząca działalność gospodarczą (jak podaje na swojej stronie internetowej od 1.11.1995 r.), jaką jest skarżący przez okres ponad 50 dni to jest od 26.03.2004 r. (dzień oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji) do dnia zabrania przyczepki czyli najwcześniej 17.05.2004 r. (podczas rozprawy skarżący podał, że przyczepkę zabrał po doręczeniu mu decyzji przez organ I instancji) nie zajrzała na miejsce, gdzie umieszczona została przyczepka i nie stwierdziła ewentualnego jej przesunięcia. Nie budzi żadnych zastrzeżeń sposób wyliczenia przez organy wysokości kary. Okres za który została ona wyliczona wynosi 41 dni. Podczas rozprawy skarżący przyznał, że zabrał przyczepkę dopiero po wydaniu decyzji przez organ I instancji, więc przyjęcie przez organy daty do której wyliczono karę na dzień wydania decyzji przez organ I instancji ([...].05.2004 r.) nie narusza prawa. Wyliczenie kary od dnia stwierdzenia podczas oględzin przez ten organ umiejscowienia przyczepki w pasie drogowym to jest od 26.03.2004 r. również jest prawidłowe. Podstawę stawki wyliczenia kary określił załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].12.2003 r. Zgodnie z punktem 4, podpunktem 3 tego załącznika za umieszczenie w pasie drogowym reklam wysokość stawki opłaty dla drogi powiatowej wynosi 0,90 zł/m2/dzień. Wyliczenie powierzchni reklam po wymnożeniu przez ilość dni i 10. krotność stawki opłaty daje kwotę określoną w decyzji organów. Określenie przez organy 14. dniowego terminu od ostateczności decyzji do uiszczenia kary uzasadnia brzmienie przepisu art. 40 ust. 13 ustawy. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zarzutami te dotyczyły ustalenia, że przyczepka jest reklamą, stwierdzenia, że znajdowała się ona w pasie drogowym, niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez pominięcie faktu, że przyczepka została umieszczona w przedmiotowym miejscu dla jej bezpieczeństwa, brak logiki w działaniu organów w tym sensie, że gdyby potraktować przyczepkę, jako reklamę to za reklamę należałoby uznać i obciążyć karami wszystkie samochody, mające napisy teleadresowe i opis działalności, jeżeli tylko zostały zaparkowane w pasie drogowym. Do zarzutów, że przyczepka nie jest reklamą, stwierdzenia, że znajdowała się ona w pasie drogowym ustosunkował się Sąd we wcześniejszej części uzasadnienia. Organy wyjaśniły sprawę w sposób pełny i nie można postawić im zarzutu niewyjaśnienia jakichkolwiek okoliczności istotnych do załatwienia sprawy. Twierdzenie skarżącego o umieszczeniu przyczepki ze względu na jej bezpieczeństwo, a nie dla celów reklamowych w przedmiotowym miejscu nie zasługuje na wiarę. Przecież przyczepka została umieszczona w znacznej odległości od siedziby firny skarżącego i pozostawała poza wszelkim nadzorem przez długi okres czasu. Okoliczności takie nie wskazują, że chodziło o jej bezpieczeństwo. Okoliczności te w połączeniu z przekazem zawartym na plandece przyczepki i miejscem jej usytuowania wskazują jednoznacznie na reklamowy jej charakter. Co do konieczności obciążania karami za umieszczenie reklam bez zezwolenia na samochodach mających napisy teleadresowe i opis działalności, parkujących w pasie drogowym to po pierwsze kara za tego rodzaju reklamę nie jest przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie, a po drugie należałoby tu odróżnić krótkotrwałe parkowanie takiego samochodu z niewielką powierzchnią napisów w pasie drogowym od długotrwałego parkowania przyczepki do przewożenia kajaków z dużymi napisami reklamującymi firmę, w pasie drogowym ruchliwej ulicy w znacznej odległości od siedziby firmy. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.