I SA/Wa 1209/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz Sędziowie WSA Monika Nowicka (spr.) asesor Iwona Kosińska Protokolant Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 1209/04 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1955 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w K., w powiecie [...]., o powierzchni [...] m kw., stanowiącej własność S. T. Jak wynika z ustaleń dokonanych przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] września 2003 r. w dniu [...] stycznia 1955 r. Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej wydało orzeczenie Nr [...], w którym orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na wniosek [...] Zakładów [...] wyżej opisanej nieruchomości. Jako podstawę wywłaszczenia wskazano art. 1, art. 10 i art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, póz. 31). W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że postępowanie wywłaszczeniowe przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte na wniosek [...] Zakładów [...], zgodnie z zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] października 1953 r. nr [...] zezwalającym wnioskodawcy na nabycie tej nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W dniu [...] czerwca 1999 r. S. Z. - spadkobierczyni byłej właścicielki nieruchomości S. T. (postanowienie Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] października 1994 r. sygn. akt [...] o nabyciu spadku) - wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia jego nieważności podnosząc w uzasadnieniu, że w postępowaniu nadzorczym nie stwierdzono, aby orzeczenie to naruszało przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy ten sam organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...] utrzymał w mocy w/w decyzję. Rozpatrując skargę na powyższą decyzję, która złożyła S. Z., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 listopada 2001 r. sygn. akt l SA 953/00 Administracyjny w Warszawie uchylił obie wspomniane wyżej decyzje podnosząc w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że w sprawie nie został zebrany pełny materiał dowodowy. Rozpatrując ponownie sprawę organ centralny pozyskał akta archiwalne dotyczące sprawy o wywłaszczenie i w oparciu o nie ustalił, iż - w aspekcie zgodności z przepisami powołanego dekretu z 1949 r. - kwestionowane orzeczenie nie naruszało prawa. Na podstawie bowiem powołanych na wstępie przepisów wywłaszczeniu podlegały nieruchomości, które były niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a ich nabycie w drodze cywilnoprawnej nie było możliwe. Koniecznym warunkiem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego było uzyskanie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości oraz uprzednie wezwanie przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Z akt archiwalnych – zdaniem organu -wynikało, że wnioskodawca był uprawniony do nabycia nieruchomości niezbędnej dla realizacji narodowych planów gospodarczych, gdyż przedłożył zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] października 1953 r. nr [...]. Zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu ubiegający się o wywłaszczenie zwrócił się pismem z dnia [...] grudnia 1953 r. do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Ponieważ zaś do transakcji nie doszło – po myśli art. 17dekretu – [...] Zakłady [...] wnioskiem z dnia [..] stycznia 1954 r. nr [...] zwróciły się o wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania. Do wniosku załączono: plan sytuacyjny wywłaszczanej nieruchomości, odpis zaświadczenia Prezydium Gminnej Rady Narodowej w S. powiat [...] potwierdzające prawo własności S. T. przedmiotowej nieruchomości, zaświadczenie Sądu Powiatowego w [...] Nr [...] stwierdzające brak księgi wieczystej dla niej, zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] października 1953 r. oraz pismo z dnia [...] grudnia 1953 r. skierowane do S. T. o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Również sama decyzja o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania – w ocenie organu – spełniała wszystkie wymagania przewidziane art. 21 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. W tych warunkach organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej wywłaszczając przedmiotową nieruchomość dopuściło się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami a ponadto nie stwierdzono także, aby orzeczenie to naruszyło pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 KPA. Co skutkowało nieuwzględnieniem wniosku. Rozpoznając sprawę w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. Minister Infrastruktury – jak wspomniano – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2003 r. zauważając, że organ centralny wszechstronnie zbadał zgodność procedury wywłaszczenia oraz samej decyzji z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, czego rezultatem było ustalenie i stwierdzenie, że organ wywłaszczeniowy zgodnie z prawem uznał, iż zostały spełnione materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia nieruchomości. Zarzut zaś strony dotyczący nieprawidłowej interpretacji art. 5, art. 7, art. 8 oraz art. 17 powołanego dekretu, wg Ministra, nie znajdował oparcia w zebranym materiale dowodowym. W szczególności podniesiono, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego zostało poprzedzone uzyskaniem zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] października 1953 r. oraz przeprowadzeniem rokowań w sprawie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Powyższa decyzja stała się z kolei przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniósł – w trybie przepisu art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - Prokurator Okręgowy w W. W skardze zarzucono organowi centralnemu naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 1, art. 5 ust. 1 i art. 30 ust. 1 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W jej uzasadnieniu Prokurator Okręgowy w W. podniósł, że objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenie z 1955 r. dotknięte było szeregiem wad. Przede wszystkim zapadło ono w sytuacji, gdy nie zostały prawidłowo przeprowadzone rokowania z właścicielką mające na celu dobrowolne przez nią sprzedanie nieruchomości. W piśmie bowiem zawierającym ofertę nabycia gruntu z dnia [...] grudnia 1953 r. [...] Zakłady [...] w W. nie zaproponowały S. T. ceny nabycia stanowiącej konkretną kwotę a określiły ją jako cenę, która zostanie określona na podstawie art. 28 powołanego dekretu i potwierdzona przez Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej, choć zobowiązane były do podania w wezwaniu do dobrowolnej sprzedaży wskazać konkretną cenę, już wcześniej zatwierdzoną. W skardze podniesiono zatem, że ten rodzaj postępowania podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie pozbawił właściciela realnego prawa wyboru formy odjęcia prawa własności, w tym być może skorzystania z formy bardziej korzystnej. Ponadto wskazano także na nieistnienie w aktach archiwalnych jakichkolwiek dowodów świadczących o doręczeniu właścicielce korespondencji, w tym zapadłego orzeczenia, co poddaje w wątpliwość, czy mogła ona skorzystać z przysługujących jej uprawnień. Stwierdzono też, iż zezwolenie, które było warunkiem wszczęcia przez [...] Zakłady [...] w W. postępowania wywłaszczeniowego, winno być wydane przez Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego a nie przez jego zastępcę, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wreszcie zwrócono uwagę także na okoliczność, iż choć przedmiotem wywłaszczenia był grunt rolny, nie zaoferowano w ogóle S. T. nieruchomości zamiennej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, co w konsekwencji prowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzją ją poprzedzającej. Słusznie podnosi w skardze Prokurator Okręgowy w W., że orzeczenie z dnia [...] stycznia 1955 r. jest dotknięte szeregiem poważnych wad. Postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, mające na celu przejęcie określonej nieruchomości, uznanej za niezbędną dla realizacji w/w planów gospodarczych, charakteryzowało się pewną specyfiką, do której należało m. in. szczególne traktowanie właściciela nieruchomości tzw. uprzywilejowanej, do której to kategorii należał m. in. grunt rolny. Z treści decyzji z 1955 r. wynika, że wywłaszczana nieruchomość stanowiła grunt orny a zatem – zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 cytowanego dekretu – wywłaszczający obowiązany był w takim przypadku zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną. W aktach archiwalnych, będących podstawą zaskarżonej decyzji, brak jest jakiegokolwiek dowodu, że taka nieruchomość zamienna została zaofiarowana S. T. Również uzasadnienie w/w decyzji nie zawiera ustosunkowania się organu do tej okoliczności. Ponadto w świetle aktualnego orzecznictwa sądownictwa administracyjnego (vide: np. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 220/00, OSP 2002/1/12, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2170/02) przepis art. 8 wspomnianego dekretu winien być rozumiany w ten sposób, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wykonawca narodowych planów gospodarczych miał obowiązek zaproponowania właścicielowi konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny nieruchomości z jednoczesnym ustaleniem warunków jej zapłaty. W tym kontekście twierdzenie przez organ centralny, że pismo [...] Zakładów [...] w W. z dnia [...] grudnia 1953 r. stanowiło prawidłową ofertę nabycia przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy, nie może być uznane za właściwe. Pismo to bowiem nie zawiera ani konkretnej sumy ani sposobu jej uiszczenia. Wskazuje jedynie przepisy w oparciu o które kwota taka dopiero zostanie w przyszłości wyliczona i dopiero po jej zatwierdzeniu przez wskazany organ, będzie mogła stanowić cenę sprzedażną. Zwrócić należy także uwagę na fakt, że przepisy art. 5 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 1 omawianego dekretu uzależniały w ogóle wszczęcie całej procedury wywłaszczeniowej od posiadania przez wykonawcę planów gospodarczych zezwolenia na nabycie nieruchomości, udzielonego przez organ jakim był Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Tymczasem w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych znajduje się istotnie zezwolenie na nabycie przedmiotowej nieruchomości przez [...] Zakłady [...] w W., ale wystawione przez Zastępcę Przewodniczącego w/w Komisji. Jak wynika przy tym z treści tegoż dokumentu, zezwolenie to nie jest zezwoleniem Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego podpisanym jedynie przez jego zastępcę, ale zostało ono wystawione w imieniu Zastępcy Przewodniczącego Komisji. Świadczy o tym – jak wspomniano – treść dokumentu, w którym w miejscu określenia organu wystawiającego go widnieje zapis "Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego". W związku z powyższym przyjęcie przez organ, że wykonawca planów gospodarczych legitymował się zezwoleniem Przewodniczącego Komisji nie było rzetelne. Przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. stanowią, że wspomniane zezwolenie mógł wystawić jedynie taki organ jakim był Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury uwzględni powyższą okoliczność. Słusznie także zarzuca skarga, co również uszło uwagi organu, że z akt archiwalnych nie wynika by decyzja wywłaszczająca była doręczona właścicielce nieruchomości. Charakterystyczne jest przy tym, że w aktach tych brak jest jakichkolwiek zwrotnych dowodów doręczenie jej korespondencji czy też podpisu, stanowiącego dowód pokwitowania odbioru decyzji. Biorąc zatem powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa, a to przepisy art. 7, 8, 77, 80 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i z tego powodu – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 – orzekł jak w sentencji.