VI SA/Wa 211/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Gronowski Sędziowie WSA Pamela Kuraś - Dębecka Asesor WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi R. s.c. W. W., K. R. z siedzibą w O. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...]w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę W wyniku kontrolnego objazdu drogi służby GDDKiA stwierdziły, iż przy drodze krajowej nr [...][...] – [...] km [...] + [...] po stronie lewej stoją tablice reklamowe. Po wszczęciu postępowania administracyjnego w dniu [...] lipca 2004 r. powiadomiono stronę (dostarczenie powiadomienia w dniu [...] lipca 2004 r.) o przeprowadzeniu wizji lokalnej w dniu [...] sierpnia 2004 r. Przeprowadzone odtworzenie granic pasa drogowego przez geodetę uprawnionego A. L. potwierdziło, iż tablice reklamowe zostały umieszczone w pasie drogowym, na działce nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa będącej pod zarządem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. W czasie kolejnego objazdu drogi krajowej nr [...] w dniu [...] września 2004 r. stwierdzono, iż tablice reklamowe zostały usunięte. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., decyzją z dnia [...] września 2004 r. Nr [...], na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369) i art. 104, art. 123 § 3 k.p.a., nałożył na firmę R. s.c. W. W., K.R. z siedzibą w O. karę pieniężną w wysokości 7992 zł za umieszczenie bez wymaganego zezwolenia w pasie drogowym dwóch tablic reklamowych o wymiarach 3,70 x 1,50 m każda. Kara została naliczona za 40 dni zajęcia pasa drogowego (od dnia[...]lipca 2004 r. do dnia [...] września 2004 r.). Opłatę karną naliczono według dziesięciokrotnej wartości opłaty odpowiadającej iloczynowi powierzchni zajęcia (3,70 m x 1,50 m x 2 = 11,10 m²), stawki za 1 m² dziennie (1,80 zł) oraz ilości dni zajęcia pasa drogowego (40 dni). Składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy R. s. c. K. R. i W. W. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących kara została naliczona nieprawidłowo, bowiem tablice reklamowe, będąc na stałe związane z gruntem stanowiły obiekt budowlany, a od obiektów budowlanych pobiera się mniejszą opłatę niż od reklamy. Jednocześnie skarżący podnosili, że tablice reklamowe nie zostały umieszczone "na dziko" lecz nie zmieściły się w granicach działki sąsiedniej nr [...] stanowiącej, jak wynika z załączonego aktu notarialnego, własność skarżących. Nadto, zdaniem skarżących, organ administracji nieprawidłowo naliczył karę, bowiem rzut poziomy nie jest tożsamy z powierzchnią reklamy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], na podstawie art. 40 ust. 6 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się do zarzutu skarżących o nieprawidłowym naliczeniu opłaty karnej, organ administracyjny wskazał, iż zgodnie z przytoczonymi przepisami ustawy o drogach publicznych, rzut poziomy rozumie się jako powierzchnię reklamy, a nie jej grubość. W związku z tym opłata karna została naliczona prawidłowo. Od decyzji tej K.R. i W. W. (wspólnicy spółki cywilnej R.) złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucali prowadzenie postępowania administracyjnego i skierowanie obu decyzji do podmiotu nie posiadającego osobowości prawnej i nałożenie na ten podmiot opłaty karnej. Nadto skarżący zarzucali zaskarżonej decyzji administracyjnej naliczenie opłaty karnej za umieszczenie w pasie drogowym tablic reklamowych, podczas gdy, w ocenie skarżących, były to obiekty budowlane, w stosunku do których obowiązują inne stawki opłaty. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K.wnosił o jej odrzucenie. Jako podstawę odrzucenia skargi organ administracyjny uznał oznaczenie strony w skardze. Powołując się na te same argumenty, które podnosili skarżący w skardze (w zakresie zdolności sądowej spółki prawa cywilnego), organ administracji zwrócił uwagę, iż skarżący w skardze oznaczyli siebie jako spółkę cywilną, co w ocenie organu kwalifikuje skargę do odrzucenia jako wniesioną przez podmiot nieuprawniony. "Z ostrożności procesowej" organ administracji ustosunkował się do zarzutu nieprawidłowego naliczenia opłaty karnej za tablice reklamowe, a nie za obiekty budowlane. Zdaniem organu ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) określa jedynie, które obiekty podlegają jej regulacji. Do budowli w/w ustawa zalicza m.in. wolno stojące urządzenia reklamowe trwale związane z gruntem (art. 3 pkt 1b i pkt 3 Prawa budowlanego). W myśl art. 4 pkt 23 w/w ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych reklama zdefiniowana w tej ustawie jest pojęciem szerszym i obejmuje także reklamy będące obiektami budowlanymi, albowiem spośród obiektów budowlanych reklamy są wyodrębnione w zakresie sposobu naliczania opłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), która art. 1 wprowadziła ustawę z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 2 ustawę z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), z dniem 1 stycznia 2004 r. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji administracyjnej stanowił art. 40 ust. 6 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369). Stosownie do powołanego art. 40 w/w ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego, w celu umieszczenia obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklamy, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca ten wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalanej zgodnie z powyższymi zasadami. Stawkę opłaty za jeden dzień zajęcia pasa drogowego liczoną za 1 m² powierzchni ustala § 4 pkt 3 wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na kwotę 1,80 zł. Powierzchnię reklam ustalono, po dokonaniu ich pomiarów, na 11,1 m², zatem po zastosowaniu stawki podstawowej – 1,8 zł – oraz ilości dni zajęcia pasa drogowego i po dziesięciokrotnym podwyższeniu opłaty, naliczono karę pieniężną w kwocie podanej w decyzji. Opłata karna została naliczona od dnia [...] lipca 2004 r., to jest od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego, do dnia [...] września 2004 r. to jest do dnia stwierdzenia przez drogomistrza usunięcia reklam. Zainstalowanie reklam stwierdzono po przeprowadzeniu wizji lokalnych, z których sporządzono protokóły. Nadto miejsce ich posadowienia określił uprawniony geodeta stwierdzając, że reklamy znajdowały się na nieruchomości oznaczonej nr [...]należącej do Skarbu Państwa, a będącej w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. Działka sąsiednia o nr [...]należała do skarżących. Spółka podkreślała, że reklamy zostały zainstalowane przez przypadek na nieruchomości nie należącej do spółki, jednakże nie zmienia to faktu zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Skarżący podnosili, że postępowanie administracyjne nie było prowadzone w stosunku do właściwej strony. Skarżący są spółką prawa cywilnego zatem postępowanie i decyzje w sprawie powinny być wydawane imiennie na wspólników. Należy więc stwierdzić, iż pierwsze pismo, o wszczęciu postępowania, faktycznie zostało mylnie zaadresowane do firmy P., jednakże już następne w tej samej sprawie prawidłowo adresowano na firmę R. s.c. z podaniem nazwisk i pierwszych liter imion właścicieli. Także decyzje zapadłe w sprawie były adresowane z podaniem imion i nazwisk właścicieli spółki. W związku z powyższym należy uznać za chybiony zarzut skierowania postępowania administracyjnego i decyzji do podmiotu niebędącego stroną tego postępowania. Ubocznie można wskazać, że skarżący w skardze określili siebie, nie mając wątpliwości, że jako strona składają skargę, tak jak czynił to organ administracji w decyzjach, podając nazwę firmy oraz swoje imiona i nazwiska. Skarżący są zdania, że organ administracji nieprawidłowo zaklasyfikował obiekt postawiony przez spółkę jako reklamę, a nie jako obiekt budowlany. Skutkowało to następnie tym, iż naliczona została większa stawka podstawowa za zajęcie pasa drogowego, albowiem od reklamy jest ona wyższa niż od obiektu budowlanego. W tej sytuacji należy stwierdzić, iż powołane w podstawie przepisy art. 40 ust. 6 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) zastosowane zostały prawidłowo. Przepisy te stanowią zarówno o obiekcie budowlanym, jak i o reklamie. Kwestia wysokości stawki podstawowej określona jest § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369), precyzującego wysokość opłat w zależności od skategoryzowania obiektu jako budowlanego lub reklamę. W rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przez obiekt budowlany (określenie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych) należy rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, tunele, przepusty techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe (...). Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) odróżnia reklamy od obiektów budowlanych, czego nie czyni ustawa Prawo budowlane, bowiem na potrzeby tam występujące nie widziano konieczności szczególnego wyodrębniania reklam. Ustawa o drogach publicznych takie szczególne znaczenie reklamie przydała dookreślając ją w art. 4 pkt 23 jako nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Definiując reklamę ustawa o drogach publicznych określiła ją jako nośnik informacji wraz z elementami konstrukcji i zamocowaniem, a więc także zamocowany na trwale w gruncie tak jak inny obiekt budowlany. Jednakże ten obiekt budowlany umieszczony przy ciągu komunikacyjnym spełnia szczególne funkcje, dlatego został w ustawie szczególnie zauważony Także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odróżnia reklamy od pozostałych obiektów budowlanych. Odróżnienie to znalazło swój wyraz w wysokościach stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym tych obiektów. Stawka za umieszczenie reklamy jest wyższa od opłaty za usytuowanie obiektu budowlanego. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, określenie obiektu zinwentaryzowanego przez pracowników Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. jako reklamy nie budzi wątpliwości. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż sami skarżący nie mieli jeszcze w odwołaniu co do tego wątpliwości, określając te obiekty mianem "tablic reklamowych". Zatem obecnego twierdzenia, iż były to inne obiekty budowlane nie można przyjąć za uzasadnione. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy a dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.