IV SA/Wa 723/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Wójcik Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Marta Olszówka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wydania pozwolenia na przeprowadzenia zbiórek publicznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2004 r.; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz P. kwotę 700 zł (siedemset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy, na zasadzie art. 138 §. 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., swoją decyzję z dnia [...] października 2004 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie wydania pozwoleń na przeprowadzenie zbiórek publicznych na terenie województwa [...] i na terenie miasta G., wszczętego na wniosek Zarządów Okręgowych P. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte w związku z wnioskami [...] ZO P[...]. Zarządy te nie były upoważnione do reprezentowania organizacji P. na terenie przekraczającym obszar ich właściwości oraz do podejmowania w jej imieniu czynności prawnych w odniesieniu do obszaru przekraczającego de facto ich właściwość miejscową, co wynikało ze Statutu P. zarówno w brzmieniu określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów [...] jak i określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów [...]. Prowadziło to do umorzenia postępowania wszczętego z wniosków zarządów okręgowych P. Minister wskazał, iż wnioskodawcą o wydanie zezwolenia jest w istocie cała organizacja P. a równocześnie teren zbiórek realizowanych przez poszczególne zarządy okręgowe P. miał de fakcto przekroczyć obszar jednego województwa. W tej sytuacji z odnośnym wnioskiem powinien wystąpić Zarząd Główny P. a uprawnienia w tym zakresie nie mogły być subdelegowane na zarządy okręgowe P. Minister rozpatrywał sprawę w związku z przekazaniem mu wniosków które zostały pierwotnie skierowane do Marszałka Województwa [...] oraz do Prezydenta Miasta G. W decyzji zwrócono uwagę, iż początkowe wystąpienie z wnioskami o zezwolenie na prowadzenie zbiórek publicznych przez poszczególne zarządy okręgowe P. do marszałków województw stanowiło obejście art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych (Dz.U. Nr 22, poz. 162 ze zm.), w świetle której, gdy zbiórka ma być przeprowadzona na obszarze obejmującym więcej niż jedno województwo, kompetentnym do wydania zezwolenia jest minister właściwy do spraw wewnętrznych. Ponieważ cele zbiórek, które miały być realizowane w poszczególnych województwach, są zbieżne wykluczona jest możliwość wydania zezwolenia przez marszałków województw. Wskazano, iż zróżnicowanie beneficjentów zbiórek publicznych nie jest równoznaczne ze zróżnicowaniem ich celów. W skardze P. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Podniesiono, iż została ona wydana z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. Bezzasadne było umorzenie postępowania, gdyż nie było ono bezprzedmiotowe. Zostało wszczęte z wniosku strony i strona ta nadal jest zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy. Błędne jest stanowisko orzekającego w sprawie, iż cele zbiórek, które miały być realizowane na terenach poszczególnych województw nie zostały wystarczająco zróżnicowane. Mają być one bowiem zróżnicowane poprzez zróżnicowanie kręgu osób, do których ma być skierowana pomoc ze środków zgromadzonych podczas zbiórek. Cel zbiórki nie musi być zróżnicowany przez rodzaj pomocy lecz także poprzez wskazanie kręgu podmiotów, do których ma być ona skierowana. Nie uwzględnienie przez organ orzekający tej okoliczności stanowi naruszenie art. 1 ustawy o zbiórkach publicznych. Podniesiono także naruszenie przepisów procesowych w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych przed wydaniem rozstrzygnięcia jak również wskazano, iż w spawie sporządzono opinię prawną, która nie została przedstawiona stronie przed dokonaniem rozstrzygnięcia. Skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, iż wydanie zezwolenie na prowadzenie zbiórki publicznej ma charakter uznaniowy, co wynika z treści art. 3 i 4 ustawy o zbiórkach publicznych. Wskazano, iż wprowadzona w P. zasada organizacji zbiorek o charakterze ogólnopolskim przez poszczególne zarządy okręgowe na obszarach województw i występowanie z wnioskami o uzyskanie zezwoleń do zarządów województw stanowi obejście zasad ustawy o zbiórkach publicznych, w świetle której organem kompetentnym do wydania zezwoleń w takim przypadku jest minister właściwy do spraw wewnętrznych. Wskazano, iż w istocie cele prowadzonych zbiórek na terenie poszczególnych województw nie zostały właściwie zróżnicowane. Pomimo tego w 11. województwach marszałkowie wydali odnośne zezwolenia na wniosek innych zarządów okręgowych P. Podniesiono również, iż organ właściwy do wydania zezwolenia ma czuwać nad prawidłowością prowadzenia i rozliczania zbiórki. Tym istotniejsze jest skrupulatne przestrzeganie właściwości organu do wydania zezwolenia w przypadku konkretnej zbiórki. Wszczęcie postępowania na wniosek podmiotu, który nie był legitymowany do złożenia wniosku stanowi podstawę do umorzenia postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). W trakcie rozprawy pełnomocnik P. podniósł, iż decyzja została wydana dodatkowo z naruszeniem art. 64 § 1 K.p.a. Przedłożył także zestawienie kosztów postępowania sądowego, w którym koszty zastępstwa procesowego określono na kwotę 960 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne było prowadzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w związku z przekazaniem mu wniosków [...] ZO P., które adresowane były pierwotnie odpowiednio do marszałków województw – [...] - oraz do Prezydenta miasta G. Podstawą przekazania wniosków była ocena tych organów, iż z uwagi na ogólnopolski charakter planowanych zbiórek pieniężnych właściwym do wydania wymaganego zezwolenia jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Stanowisko, iż zbiórki mają mieć charakter ogólnopolski podzielił także sam Minister uznając, iż jest on właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie. Pogląd ten był jednak mylny, w świetle wynikającego z akt sprawy stanu faktycznego. Przekazane do Ministra wnioski ZO P. – [...] wskazywały na zamiar przeprowadzenia na terenach odpowiednio województwa [...] oraz na terenie Miasta G. zbiórek publicznych, z których wpływy miały być przeznaczone na finansowanie organizowanych przez P. akcji o charakterze ogólnopolskim. We wniosku [...] ZO P. wskazano, iż pozyskane fundusze będą wykorzystywane głównie na terenie województwa [...], we wniosku [...] ZO P. wskazano, iż środki będą wykorzystywane na terenie całego kraju zaś we wniosku [...] ZO P. nie wskazano terenu wykorzystania środków. Nazwy akcji, w ramach których realizowane miały być zbiórki na terenach poszczególnych województw i miasta, były jednobrzmiące (np. "[...]"). Organy administracji, do których wpłynęły wnioski uznały, iż oznacza to zamiar prowadzenia zbiórki na obszarze przekraczającym województwo i wnioski te zostały przekazane do rozpatrzenia według właściwości do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przed którym w istocie prowadzone było następnie postępowanie w tej sprawie. Co prawda, jedynie w przypadku jednego wniosku przekazując go dochowano formalnego wymagania wydania postanowienia w przedmiocie przekazania sprawy według właściwości (art. 65 §. 1 K.p.a.). Jednak kwestia ta nie ma istotnego znaczenia w rozpatrywanej przez Sąd sprawie, skoro Minister w związku z przekazaniem mu spraw bezsprzecznie prowadził postępowania wszczęte tymi wnioskami a następnie zakończył je poprzez wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania. W toku postępowania przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalono, iż z analogicznymi wnioskami o przeprowadzenie zbiórek pieniężnych na obszarach poszczególnych województw zwróciły się także inne zarządy okręgowe P. i w 11. przypadkach marszałkowie województw wydali zezwolenia na prowadzenie zbiórek. Jak wynika z akt sprawy, w trakcie przeprowadzonych spotkań z udziałem przedstawicieli Ministra oraz wnioskodawców ustalono następnie także, iż wymagane byłoby zróżnicowanie celów prowadzenia zbiórek publicznych, o ile miałyby być one, zgodnie z zamiarem P., realizowane na podstawie odrębnych zezwoleń marszałków województw przez poszczególne zarządy okręgowe P. W trakcie spotkania odbytego dnia [...] czerwca 2004 r. P. przedstawił propozycję zróżnicowania celów zbiórek publicznych na terenach poszczególnych województw. Do Ministra został przesłany także według właściwości kolejny wniosek [...] ZO P., w którym określono już, iż planowane do pozyskania środki mają być przeznaczone wyłącznie na terenie Województwa [...]. Wreszcie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zawiera jednoznaczne wskazanie, iż P. w imieniu którego działały zarządy okręgowe P. zainteresowany jest uzyskaniem zezwolenia na prowadzenie zbiórek na obszarach poszczególnych województw, w ramach których pozyskiwane środki wydatkowane byłyby na tych terenach. Ustalenia dokonane w trakcie postępowania administracyjnego, w tym wyrażany od początku przez wnioskujące zarządy okręgowe P., zamiar uzyskania zezwoleń na prowadzenie zbiórek na obszarach poszczególnych województw nie zostały właściwie zinterpretowane przez organ administracji. Minister mylnie uważał się za właściwego do załatwienia sprawy, gdyż w świetle art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o zbiórkach publicznych organem tym jest marszałek województwa. Dokonane w trakcie postępowania administracyjnego ustalenia powinny stanowić podstawę do ponownego przekazania wniosków zarządów okręgowych P. według właściwości marszałkom województw. Organ administracji nie miał w tej sytuacji także podstaw do dokonania oceny, iż występujące w imieniu organizacji P. jej zarządy okręgowe nie są legitymowane w sprawie uzyskania zezwolenia na zbiórkę o charakterze ogólnopolskim, skoro, jak podnosiła to strona w postępowaniu, zarządy te nie były zainteresowane realizacją takich zbiórek. Z tych samych przyczyn kwestia ewentualnej legitymacji zarządów okręgowych P. do występowania o wydanie zgody na realizację zbiórek o charakterze ogólnopolskim, w świetle statutu P., nie była oceniana przez Sąd, jako nie mająca znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie, z uwagi na brak właściwości do prowadzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia w rozpatrywanym przypadku, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji był generalnie uprawniony do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Jednak w rozpatrywanym przypadku organ umarzając postępowanie wskazał, iż ostatecznie zakończone są sprawy wszczęte z wniosków [...] ZO P. Natomiast, postępowania w związku z tymi wnioskami powinny być prowadzone przed właściwymi w sprawie organami - marszałkami województw. W tej sytuacji mylne uzasadnienie w rozpatrywanym przypadku decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego (naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.) stanowi w ocenie Sądu naruszenie prawa procesowego, które może mieć wpływ na wynik sprawy wszczętej wnioskami zarządów okręgowych P. W zaskarżonej ostatecznej decyzji administracyjnej, która w przypadku jej nie wyeliminowania z obrotu rozstrzyga w przedmiocie wniosków ZO [...], stwierdzono równocześnie, iż w świetle ustawy o zbiórkach publicznych cele zbiórki nie mogą być różnicowane poprzez wskazanie podmiotów, do których adresowana jest pomoc, poprzez kryterium terenu wydatkowania uzyskanych środków. W ocenie Sądu, stanowisko to jest mylne. W świetle art. 1 ustawy o zbiórkach publicznych cele zbiórki mogą być różnicowane zarówno ze względu na rodzaj udzielanej pomocy (dożywianie, pomoc finansowa, opieka, prowadzenie terapii itd.) jak i poprzez określenie okręgu jej odbiorców przez wskazanie różnych kryteriów np. wieku (młodzież szkolna, osoby starsze), określonej sytuacji (powodzianie, ofiary innych wypadków itp.) jak również np. terenu przebywania (mieszkańcy poszczególnych województw). W tym kontekście generalnie dopuszczalne jest prowadzenie zbiórek publicznych w ramach akcji prowadzonych na terenie poszczególnych województw. Trzeba jednocześnie podkreślić, iż cele tych zbiórek powinny jednoznacznie wskazywać potencjalnemu darczyńcy, że pozyskane środki zostaną wykorzystane jedynie na określonym terenie. Ma to szczególne znaczenie, na co słusznie zwrócił uwagę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, gdy zbiórka jest realizowana przez organizację o zasięgu ogólnopolskim, jaką jest P. W takim bowiem przypadku dokonujący darowizny na terenie województwa o przeciętnie wyższym poziomie zamożności mieszkańców może oczekiwać, iż np. gdy chodzi o pomoc o charakterze socjalnym zebrane środki zostaną przekazane osobom potrzebującym w regionach najbiedniejszych. Precyzyjne określenie celu dokonywania zbiórki ma w tym kontekście podstawowe znaczenie zważywszy na wymaganie art. 1 ustawy o zbiórkach publicznych, który wymaga aby zbiórka była dokonywana na z góry określony i cel. Przepis ten musi mieć na uwadze organ właściwy do wydania zezwolenia, rozważając możliwość prowadzenia zbiórki na wskazany we wniosku cel. W rozpatrywanym przypadku, skoro deklarowane tereny zbiórek mają obejmować poszczególne województwa właściwymi w sprawie będą marszałkowie województw. W tym kontekście Minister słusznie wskazał w odpowiedzi na skargę, iż decyzja o wydaniu zezwolenia ma charakter uznaniowy. Natomiast nie można przyjąć, iż samo określanie we wniosku przedmiotu zbiórki, bez uwzględnienia wskazanej wyżej reguły precyzyjnego wskazania jej celu, co może sugerować ogólnopolski charakter zbiórki, powoduje, iż właściwym do orzekania w sprawie wydania zezwolenia na realizację zbiórki staje się minister właściwy do spraw administracji. Skoro w rozpatrywanej sprawie, w toku postępowania wnioskodawca wyraził zamiar realizacji szeregu zbiórek na obszarach województw, z których środki miałyby być wykorzystane na różne cele (dofinansowanie akcji na ternach województw gdzie realizowane są zbiórki), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie był właściwy do orzekania w tej sprawie. Jak wskazano ocena możliwości realizacji określonych zbiórek, które mają być realizowane na obszarze województwa należy do organu właściwego w sprawie takich zbiórek. Sąd nie podziela stanowiska organu administracji iż realizacja zbiórek regionalnych, z których wpływy mają być wydatkowane na terenie poszczególnych regionów prowadzi do obejścia przepisów ustawy o zbiórkach publicznych oraz może utrudniać nadzór nad dokonywaniem zbiórki i redystrybucją zgromadzonych środków. Natomiast, jak wskazano, odrębną kwestią jest problem prawidłowego określenia komunikowanego darczyńcy celu zbiórki. Trafnie zarzucana w skardze błędna wykładania art. 1 ustawy o zbiórkach publicznych, w zakresie braku możliwości różnicowania celów zbiórki ze względu na teren wykorzystywania pomocy, zawarta w zaskarżonej decyzji Ministra, stanowi naruszenie prawa materialnego, mające, w rozpatrywanym przypadku, wpływ na wynik sprawy, skoro z treści decyzji wynika, iż kończy ona postępowanie w sprawie z wniosków [...] ZO P. Stanowi to kolejną przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji. Natomiast niezasadne są zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie właściwego wyjaśnienia istotnych dla spraw okoliczności faktycznych. Zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w rozpatrywanym przypadku, gdy wadliwość dokonanego rozstrzygnięcia wynika z błędnej oceny uwarunkowań formalnych sprawy. Nie trafny jest także zarzut nie poinformowania strony o fakcie sporządzenia opinii prawnej przed dokonaniem orzeczenia w sprawie. Zawarta w przesłanych do Sądu aktach administracyjnych opinia (z dnia [...] października 2004 r.) była sporządzona przez wewnętrzną jednostkę organizacyjną urzędu powołanego do obsługi organu administracji orzekającego w sprawie. Jej sporządzenie należy traktować jako czynność techniczną poprzedzającą dokonanie rozstrzygnięcia. Opinia nie stanowiła okoliczności faktycznej w rozumieniu art. 81 K.p.a. co do której strona powinna mieć możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. W ocenie Sądu sporządzona na potrzeby organu ocena prawna okoliczności istotnych w sprawie, stanowiąca materiał pomocniczy przy podjęciu decyzji, nie musi być przedstawiana stronie, jako nie wiążąca dla organu przed wydaniem decyzji. Wiążąca organ administracji ocena prawna zagadnień mających znaczenie dla rozstrzygnięcia jest zawarta w doręczonej stronie decyzji kończącej postępowanie administracyjnej, co wynika z treści art. 110 w zw. z art. 107 §. 3 K.p.a. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tytułem zwrotu kosztów z tytułu zastępstwa przyznano 500 zł, uwzględniając, iż sprawa, z uwagi na precedensowy charakter, mogła wymagać większego nakładu pracy pełnomocnika niż szacowany w ramach ustalonej normatywnie kwoty minimalnego wynagrodzenia. Jednak wnioskowana na rozprawie kwota nie znajdowała uzasadnienia. W szczególności tytułem powiększenia wynagrodzenia nie może być, w ocenie Sądu, sam fakt występowania pełnomocnika Zarządu Głównego P. jednocześnie w imieniu dwu wewnętrznych jednostek (zarządów okręgów) pozostających w strukturze tej samej organizacji jaką jest P. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzy postępowanie w sprawie z uwagi na brak właściwości wobec jednoznacznego wyrażenia, przez występujące w imieniu P. zarządy okręgowe, zamiaru ubiegania się wyłącznie o zezwolenia na prowadzenie zbiórek pieniężnych o charakterze lokalnym.