I SA/Wa 163/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi J. P. i S. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. ze skargi S. P. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w G. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...]; 2. oddala skargę J. P.; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 163/04 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań J. P., małżonków S. i B. P. oraz Nadleśnictwa G. od decyzji Starosty G. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości, odmówił J. P. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w obrębie [...], składającej się z działek o numerach: [...],[...] i [...] o powierzchni [...] ha i umorzył postępowanie dotyczące zwrotu przedmiotowej nieruchomości wszczęte na wniosek S. i B. małżonków P.. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan sprawy: zaskarżoną decyzją Starosta G. orzekł o zwrocie na rzecz J. P. wywłaszczonej decyzją Naczelnika Gminy G. z dnia [...] grudnia 1979 r., nr [...] nieruchomości składającej się z położonych we wsi P. działek leśnych o numerach: [...],[...] i [...] o powierzchni [...] ha, jednocześnie starosta odmówił zwrotu tej nieruchomości S. i B. małżonkom P.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2001 r., sygn. akt I SA 775/00 wystąpił do Nadleśnictwa G. o dokumenty potwierdzające, że na wywłaszczonych J. P. gruntach prowadzono prace związane z potrzebą realizacji prawidłowej gospodarki leśnej i ponoszono koszty tej działalności. W uzasadnieniu wskazano również, iż Starostwu Powiatowemu udało się pozyskać kopię uchwały Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 1976 r., nr 115/76, niezbędnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla pełnego wyjaśnienia rzeczywistego celu wywłaszczenia powyższej nieruchomości, jednak z uwagi na brak innych dokumentów archiwalnych nie można – zdaniem organu pierwszej instancji – dokładnie ustalić celu wywłaszczenia nieruchomości. Niemniej, Starosta G. uznał, że wymogi zawarte w art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwalają na uznanie przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i orzekł zwrot działek nr [...],[...] i [...] na rzecz J. P.. Orzeczona w decyzji odmowa zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz syna i synowej J. P. uzasadniona została przez Starostę zapisem zawartym w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mogą ubiegać się tylko jej poprzedni właściciele bądź ich spadkobiercy. Wojewoda [...], rozpatrując sprawę w wyniku odwołania wniesionego wspólnie przez J. P. oraz małżonków S. i B. P. oraz odwołania wniesionego przez Nadleśnictwo G. stwierdził, że pierwsze z odwołań zawiera zarzuty, które uznać należy za chybione. Zwrot nieruchomości na rzecz syna i synowej J. P. rażąco naruszyłby art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za nietrafne uznano także stanowisko skarżących dotyczące uchwały Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 1976 r., nr 115/76. Z § 1 pkt 1 i 2 uchwały oraz z załączonej do niej mapy jednoznacznie wynika, iż dotyczy ona utworzenia Ośrodka [...] w miejscowości W., w granicach wskazanych na tej mapie. Za ewidentną pomyłkę uznać zatem należy zamieszczenie tej uchwały w uzasadnieniu decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] grudnia 1979 r., nr [...] tym bardziej, że dotyczy innego okresu, a cel wywłaszczenia wskazany w decyzji w ogóle nie odpowiada treści przytoczonej uchwały. Odnośnie poruszonej w odwołaniu kwestii zmienianych i niejasnych – zdaniem skarżących zapisów w księgach wieczystych wyjaśniono, że księgę wieczystą KW nr [...] założono po odłączeniu z księgi wieczystej KW nr [...] działek nr [...],[...] i [...] dokonując w dziale [...] nowo założonej księgi wpisu " właściciel Skarb Państwa w trwałym zarządzie PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo G. z/s w M.". Jako podstawę prawną założenia tej księgi wskazano prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] marca 2001 r., sygn. akt C [...]. Od tego wyroku, dotyczącego uzgodnienia treści księgi wieczystej KW nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, S. i B. małżonkowie P. złożyli apelację, lecz wyrokiem Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] czerwca 2001 r., sygn. akt [...] Ca [...] została ona oddalona. W uzasadnieniu wyroku Sąd Okręgowy podkreślił, że decyzja o wywłaszczeniu wyżej wymienionych działek i odszkodowaniu jest ostateczna i spowodowała przejście własności działek na rzecz Skarbu Państwa, zaś oświadczenie J. P. zawarte w umowie przekazania gospodarstwa rolnego z dnia [...] lipca 1986 r. uznać należało za prawnie bezskuteczne i nie chroni nabywcy rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Organ odwoławczy uznał, że w obowiązującym stanie prawnym działek nr [...], [...] i [...] S. i B. małżonkowie P. nie mają do nich żadnych praw. Nieuzasadnione jest odwoływanie się w tym względzie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2001 r., sygn. akt I SA 775/00, bowiem po jego wydaniu zaistniały nowe istotne okoliczności, m.in. w materiale dowodowym nie było w dacie orzekania przez Sąd korzystnego dla Skarbu Państwa zapisu w księdze wieczystej KW nr [...]. Wojewoda [...] uznał natomiast za uzasadnione zarzuty zawarte w odwołaniu Nadleśnictwa G., a dotyczące zarówno oceny treści uchwały Rady Ministrów, jak też sposobu realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości. Nie zgodził się jedynie ze stwierdzeniem, iż gospodarkę leśną na wywłaszczonych J. P. gruntach Nadleśnictwo prowadzi od daty decyzji wywłaszczeniowej. Uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w całości i dokonując rozstrzygnięcia sprawy we własnym zakresie organ odwoławczy uznał, że decyzja ta zawiera niekonsekwencję, polegającą na tym, że z jednej strony Starosta G. podkreślił, iż nie można w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie ustalić celu, na jaki dokonano w 1979 r. wywłaszczenia nieruchomości we wsi P., z drugiej zaś, w oparciu o art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, orzekł o zwrocie tej nieruchomości jako zbędnej na cele określony w decyzji o wywłaszczeniu. W decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] grudnia 1979 r., nr [...] cel wywłaszczenia wskazano, informując w uzasadnieniu, iż nieruchomość jest niezbędna dla potrzeb realizacji prawidłowej gospodarki leśnej. Przytoczenie w tej decyzji uchwały Rady Ministrów uznać należy za ewidentną omyłkę, gdyż z uchwały tej jednoznacznie wynika, iż dotyczy zupełnie innej nieruchomości, położonej na terenie sąsiedniej gminy. Aby skutecznie móc ocenić, czy w trybie powołanego w decyzji Starosty art. 137 ust. 1 pkt 1 dana nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, należy łącznie ocenić dwa kryteria: czy nastąpił upływ 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się bezskuteczna oraz, czy rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Ocena zbędności nieruchomości, obejmująca oba powyższe kryteria powinna być dokonana według stanu istniejącego w dacie złożenia wniosku. Starosta G. orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jako zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu winien jednoznacznie zbadać, czy w dniu złożenia wniosku oprócz upływu okresu 7 lat, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, to znaczy, nie podjęto żadnych czynności gospodarczych, związanych z prowadzeniem prawidłowej gospodarki leśnej. W kwestii tej organ pierwszej instancji ograniczył się w swej decyzji tylko do stwierdzenia, że głównie w latach 1996 i 2001 Nadleśnictwo G. prowadziło między inymi pielęgnację drzewostanu poprzez trzebież, a także ochronę przed szkodnikami, a ponadto trwały prace związane w urządzeniem lasu, o czym świadczyły poniesione wydatki. Badając ten aspekt sprawy, organ drugiej instancji potwierdził w oparciu o uzyskane przez Starostwo z Nadleśnictwa G. informacje, że w latach 1992 i 2002 poniesione zostały wydatki w kwocie [...] zł na konieczne "urządzenie" wywłaszczonych działek nr [...], [...] i [...]. Ponadto, na podstawie pisemnej informacji leśniczego S. O. z dnia [...] listopada 2002 r., skierowanej do Nadleśnictwa G. można ustalić, że na powyższych działkach wykonywano szereg innych jeszcze szczegółowych zabiegów zmierzających do prawidłowego zagospodarowania lasu. Niektóre z nich wykonywane były w latach poprzedzających datę złożenia wniosku przez J. i S. P. ([...] września 1999 r.). Fakt, iż leśniczy rozpoczął użytkowanie wywłaszczonego od J. P. lasu "na początku lat 90-tych potwierdzili też świadkowie w zeznaniach przed Sądem Rejonowym w G. w sprawie sygn. akt [...] C [...], a także J. i S. P.. W świetle przedstawionych okoliczności organ pierwszej instancji, oceniając żądanie wnioskodawców, mógł za spełnioną uznać tylko jedną z wyżej wymienionych przesłanek, to jest kryterium upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie miał natomiast podstaw do uznania za faktycznie spełnione kryterium rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, o którym stanowi art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie obu kryteriów uprawnia do uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, a w konsekwencji do decyzyjnego orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela. Umorzenie postępowania z wniosku S. oraz B. małżonków P. znajduje uzasadnienie w fakcie, iż nie posiadają oni przymiotu strony w rozumieniu treści art. 28 kpa, w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mają oni tylko interes faktyczny w sprawie. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. P., S. i B. małżonkowie P.. Skarżący zakwestionowali w całości rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. jako "zmyślone, nieprawdziwe i niezgodne z treścią dokumentów". Domagali się, by Sąd rozstrzygnął ostatecznie sprawę, która trwa już [...] lat. Podkreślili, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2001 r., sygn. akt I SA 775/00, które były odwrotne niż przyjął Wojewoda. Podkreślili także, że organy nie chcą uznać za podstawę wywłaszczenia uchwały Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 1976 r., nr 115/76, chociaż na jej podstawie wywłaszczono działki i powstał Ośrodek w R., dlatego jej przytoczenie w decyzji wywłaszczeniowej nie jest pomyłką. Podkreślili ponadto, że Nadleśnictwo nie gospodarowało na działkach od daty wywłaszczenia, a Sąd ustalił, że przekazane one zostały w zarząd [...] września 1991 r. Skarżący stwierdzili, że w sprawie niniejszej za nieważne winny być uznane wyroki wydane w sprawach cywilnych, bo tylko w postępowaniu administracyjnym można badać, czy wywłaszczona nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, wnosili o wskazanie kto ma prawo ubiegać się o zwrot przedmiotowych działek. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 8 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnie odrzucił skargę B. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga S. P. zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Sprawując tę kontrolę sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i nie mają możliwości – jak o to wnosił skarżący – ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy należącej do właściwości organów administracji publicznej. Zasadnie skarżący zarzucił, że w sprawie niniejszej nie zastosowano się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 17 października 2001 r., sygn. akt I SA 775/00. Wyrokiem tym - w uwzględnieniu skargi S. P. - uchylone zostały decyzje Wojewody [...] z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] i Starosty Powiatu G. z dnia [...] lutego 2000 r., nr [...] odmawiające zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Skarga J. P. została natomiast oddalona, bowiem Sąd uznał, że przekazał on gospodarstwo rolne, w tym wywłaszczone działki nr [...], [...] i [...] aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1986 r. na rzecz syna S. P. i jego żony B., którzy zostali wpisani jako właściciele do księgi wieczystej KW nr [...] i w tym stanie rzeczy roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) nie służy J. P.. Nie może on być wobec tego uznany za podmiot uprawniony do wniesienia skargi w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Uwzględniając skargę S. P. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przesądzającym o celu wywłaszczenia w postępowaniu o zwrot nieruchomości jest cel wymieniony w decyzji wywłaszczeniowej. Niepoczynienie kroków mających na celu wyjaśnienie, czego dotyczyła powołana w decyzji wywłaszczeniowej uchwała Rady Ministrów nr 115/76 uznane zostało za naruszenie art. 7 kpa, podobnie jak i niewyjaśnienie wątpliwości w zakresie okoliczności faktycznych dotyczących wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia do 1991 r. Uznanie, że nie wystąpiła przesłanka zwrotu nieruchomości wymieniona w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez dokonania przez organy ustaleń w tym względzie nastąpiło wbrew art. 80 kpa. Sąd stwierdził, że w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie wyjaśniono, na czym oparto przekonanie, iż nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia i zauważył, że dokumenty sprawy prowadzą do wniosku wręcz odmiennego, a rozstrzygnięcie wydane w sprawie jest z nimi sprzeczne. Powyższe stanowisko, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził ocenę prawną ma w sprawie charakter wiążący zarówno dla organów administracji publicznej, jak i dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stanowi o tym art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), a przed 1 stycznia 2004 r. związanie to wynikało z regulacji zawartej w art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Jak wcześniej podniesiono Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w wyniku umowy notarialnej z dnia [...] lipca 1986 r. roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie służy już J. P., lecz przeszło na B. i S. P., konsekwencją czego było odmowa uznania J. P. za stronę postępowania i oddalenie wniesionej przez niego skargi. Organy przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o zwrot nieruchomości nie były uprawnione do odstąpienia od tego poglądu prawnego, który jest także wiążący dla Sądu orzekającego w sprawie niniejszej. Powodowało to konieczność oddalenia skargi wniesionej przez J. P., który uznany być musiał za podmiot do tego nieuprawniony w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Słusznie skarżący S. P. zarzucił, że również w pozostałym zakresie wytyczne zawarte w wyroku z dnia 17 października 2001 r. nie zostały w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją należycie wykonane. Jak podkreślił Sąd w powyższym wyroku przesądzającym o celu wywłaszczenia w postępowaniu o zwrot nieruchomości jest cel wymieniony w decyzji wywłaszczeniowej. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.) i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zagospodarowaniu lasów nie stanowiących własności Państwa (Dz. U. Nr 48, poz. 283) na wniosek Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w L.. W uzasadnieniu decyzji podano, że wywłaszczone nieruchomości są niezbędne dla potrzeb realizacji prawidłowej gospodarki leśnej w związku z uchwałą nr 115/76 Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 1976 r. Zgodnie z zaleceniem Sądu uzyskano w postępowaniu administracyjnym treść tej uchwały, która wydana została w sprawie zagospodarowania terenów wypoczynkowo-turystycznych Osiedla W., w województwie [...], wobec czego nie mogła ona być przydatna przy rozpatrywaniu sprawy niniejszej. Zauważyć należy, że rozważania Wojewody dotyczące omyłkowego powołania tej uchwały w decyzji wywłaszczeniowej wykraczały poza ramy postępowania zwrotowego. Skoro celem wywłaszczenia była "realizacja prawidłowej gospodarki leśnej", to wyjaśnienie czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu dotyczyć powinno realizacji tego celu. Wojewoda [...] ustalił, że Nadleśnictwo G. wykonywało różne zabiegi zmierzające do prawidłowego zagospodarowania lasu na działkach nr [...], [...] i [...] w latach 90-tych XX wieku, podając najwcześniejszą datę tych prac w 1992 r. W ten sposób potwierdzone zostały ustalenia faktyczne dokonane przez Starostę. Powyższe ustalenia faktyczne nie dawały podstaw do stwierdzenia, że nie została spełniona przesłanka uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu wskazana w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna w 1979 r., to odmowa zwrotu nieruchomości mogłaby nastąpić jedynie wówczas, gdyby ustalono, że przed upływem 7 lat od daty ostateczności tej decyzji rozpoczęto na nieruchomości prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Ponownie rozpatrując wniosek S. P. i B. P. dotyczący zwrotu wywłaszczonych działek organy winny ściśle wypełnić zalecenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2001 r., sygn. akt I SA 775/00, mając na uwadze zmianę stanu prawnego jaka nastąpiła z dniem 22 września 2004 r. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi koniecznym stało się uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i oddalenie skargi J. P.. W pozostałym zakresie orzeczono w oparciu o art. 152 i art. 200 powyższej ustawy.