I OSK 232/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Irena Kamińska /spr./, Jan Paweł Tarno, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Karola O., Krzysztofa O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 262/05 w sprawie ze skargi Karola O., Krzysztofa O. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 stycznia 2005 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Karola O., Krzysztofa O. na rzecz Prezesa Rady Ministrów kwotę 120 zł /sto dwadzieścia złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Karola O., Krzysztofa O. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 stycznia 2005 r., (...) utrzymującą w mocy swoją własną decyzję z dnia 20 listopada 2004 r., (...), umarzającą postępowanie w sprawie o wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej /Dz.U. nr 3 poz. 17 ze zm./, względnie indywidualnej decyzji administracyjnej odmawiającej wydania stosownego rozporządzenia. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko Prezesa Rady Ministrów stwierdził, iż przedmiot żądania skarżących nie spełnia kryteriów wskazanych w art. 1 pkt 1 Kpa - sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. O indywidualnym charakterze sprawy decyduje bowiem to, iż dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków. Przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 1 pkt 1 Kpa nie może być zatem wydanie aktu normatywnego - rozporządzenia wykonawczego do ustawy o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Akt normatywny nie kształtuje bowiem praw i obowiązków oznaczonej indywidualnie osoby lub osób. Reguluje natomiast w generalny i abstrakcyjny sposób pozycję prawną nieograniczonego kręgu podmiotów. Różnica pomiędzy aktem normatywnym, a aktem administracyjnym /decyzją administracyjną/ zaznacza się właśnie sposobem określenia ich adresata. Akty normatywne mają charakter ogólny, co oznacza, iż w taki ogólny, a nie indywidualny sposób określani są jego adresaci. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż ani przepisy Kpa, ani żadne przepisy szczególne nie upoważniają organów administracji do prowadzenia, regulowanego przepisami tego kodeksu, postępowania w przedmiocie wydania aktu wykonawczego do ustawy. Należy zatem uznać, iż wniosek skarżących nie dotyczył sprawy w odniesieniu do której organ administracji byłby umocowany do wydania władczych rozstrzygnięć. Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, właściwą sądową ochronę interesów skarżących zapewniają regulacje kodeksu cywilnego. Art. 4171 par. 4 kodeksu umożliwia bowiem dochodzenie od Skarbu Państwa roszczeń odszkodowawczych za szkody wyrządzone zaniechaniem legislacyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Krzysztof O. i Karol O., reprezentowani przez adw. Józefa F., domagając się: - zmiany zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 stycznia 2005 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 listopada 2004 r. o umorzeniu postępowania w sprawie, względnie poprzez uchylenie ww. decyzji; - zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym; względnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności: 1/ naruszenie art. 1 pkt 1 Kpa przez błędne przyjęcie, że sprawa nie należy do właściwości organów administracyjnych; 2/ naruszenie art. 105 par. 1 Kpa przez błędne przyjęcie, że postępowanie w sprawie przed Prezesem Rady Ministrów stało się bezprzedmiotowe; II. naruszenie przepisów postępowania przez nierozpoznanie całości stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w szczególności nierozpoznanie zarzutów skarżących zawartych w skardze na decyzję Prezesa Rady Ministrów; III. naruszenie art. 77 Konstytucji RP przez zamknięcie drogi do dochodzenia wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona skarżącym przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, a to do uzyskania odszkodowania w związku z nacjonalizacją przedsiębiorstwa skarżących. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących podniósł, iż nie można podzielić stanowiska WSA prezentowanego w zaskarżonym wyroku, co do tego, że przedmiot żądania skarżących nie spełnia kryteriów art. 1 pkt 1 Kpa, jako że niniejsza sprawa jest niewątpliwie sprawą z zakresu administracji publicznej i dotyczy indywidualnego uprawnienia przysługującego skarżącym do otrzymania odszkodowania za znacjonalizowane przedsiębiorstwo. Odmawiając wydania rozporządzenia wykonawczego Rada Ministrów odmawia tym samym przyznania im odszkodowania, a więc orzeka w ich indywidualnej sprawie. Nie podzielił również stanowiska, co do bezprzedmiotowości postępowania, które jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 par. 1 Kpa. Podkreślił, iż nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy organ administracyjny jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć o uprawnieniach indywidualnego podmiotu. Podniósł również, iż WSA nie wypowiedział się, co do wszystkich podnoszonych zarzutów, mających istotne znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia, a wyrok WSA uniemożliwia skarżącym dochodzenie wynagrodzenia szkody wyrządzonej działaniem organu władzy publicznej. Za oczywiście błędną uznał argumentację WSA, co do zapewnienia ochrony interesów skarżących przez przepisy kodeksu cywilnego, a w szczególności art. 417[1] par. 4 Kc. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o oddalenie skargi podkreślając, iż zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się w znacznej mierze do podjętych przez Prezesa Rady Ministrów decyzji, a nie do wyroku WSA, co pozostaje w sprzeczności z przyjętym przez ustawodawcę modelem skargi kasacyjnej. Podniósł również, iż skarga kasacyjna nie wskazuje, które przepisy postępowania przed sądem administracyjnym zostały przez sąd naruszone oraz nie określa związku przyczynowego pomiędzy wydanym wyrokiem, a rzekomym uchybieniem procesowym. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, dalej zwanej p.p.s.a - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje i sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 par. 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, iż Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Kontrola kasacyjna dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje stosowanie prawa procesowego i materialnego. Stosownie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istny wpływ na wynik sprawy. Podstawy kasacji stanowią nie tylko jej najważniejsze wymaganie formalne, ale również decydują o istocie i charakterze instytucji kasacji. Należy zauważyć, i skarga kasacyjna odnosi się w swojej istocie do orzeczeń wydawanych przez sąd pierwszej instancji. Wszelkie zatem zarzuty skargi kasacyjnej, mogą być skierowane wyłącznie do orzeczenia tegoż sądu. Zgodnie zarówno z literaturą, jaki i orzecznictwem w przedmiocie podstaw skargi kasacyjnej przyjmuje się, iż skarga kasacyjna nie może ograniczyć się jedynie do przytoczenia podstaw kasacji wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, należy w niej wskazać konkretny przepis prawa materialnego naruszony przez sąd, ze wskazaniem na czym, zdaniem skarżącego, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany. Powołując jako podstawę skargi kasacyjnej, naruszenie przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący musi bezwzględnie powołać przepis postępowania sądowego, któremu uchybił Sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy /por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2004 r., FSK 11/04/. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatni z wymienionych zarzutów. W rozpoznawanej sprawie, wniesiona skarga kasacyjna nie wskazuje, które przepisy postępowania przed sądem administracyjnym zostały przez sąd pierwszej instancji naruszone, jaki był ich istotny wpływ na wynik sprawy oraz jaki związek przyczynowy istniał pomiędzy uchybieniem postępowania sądowego, a zapadłym w niniejszej sprawie orzeczeniem Sądu Wojewódzkiego. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, odnoszące się do postępowania, sprowadzają się do naruszenia art. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 105 par. 1 Kpa, które to przepisy dotyczą postępowania administracyjnego i jako takie nie znajdują zastosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie mogą być zatem traktowane jako podstawa kasacji wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Również zawarte w pkt II skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie wskazują konkretnych przepisów postępowania sądowego, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, niezależnie od braku wskazania w skardze kasacyjnej związku przyczynowego pomiędzy zapadłym wyrokiem, a ich naruszeniem. Podniesiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania nie został skonkretyzowany, a zatem nie spełnia warunków umożliwiających jego rozpoznanie. Sformułowanie podstaw kasacji dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w sposób nie odpowiadający kryteriom określonym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego wyroku naruszono przepisy prawa materialnego. Z przytoczonych względów, Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na mocy art. 184 i art. 204 pkt 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.