I SA/Wa 1161/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi B. S. i S. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia ... czerwca 2004 r. nr ... Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia ... marca 2004 r. nr ... odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody ... z dnia ... marca 1991 r. Nr ..., w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto ... własności nieruchomości położonej w ... przy ul. ..., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ..., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr .... W uzasadnieniu obu decyzji Minister wskazał na następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne: Wojewoda ... decyzją z dnia ... marca 1991 r. Nr ..., działając na podstawie art. 18 ust. l w związku art. 5 ust. l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, póz. 191 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Gminę Miasto ... z mocy prawa własności szeregu nieruchomości, opisanych w kartach inwentaryzacyjnych nr ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... i .... Pismem z dmą 13 lipca 1998 r. S.S. wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody ... w części dotyczącej nieruchomości położonej w ... przy ul. ... a opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr ... podnosząc, że postępowanie komunalizacyjne dotyczące w/w nieruchomości przeprowadzono bez udziału jednej ze stron tj. następców prawnych byłego właściciela tej nieruchomości, którzy w 1989 r. wystąpili o jej zwrot i decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w ... z dnia ... stycznia 1994 r. nr ... wniosek ich - w tym zakresie - został ostatecznie uwzględniony. Wnioskodawca podniósł ponadto zarzut, że sporna nieruchomość nie spełniała warunków określonych w art. 5 ust. l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), gdyż w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa ale pozostawała w zarządzie i użytkowaniu "S". w .... Art. 5 ustawy komunalizacynej dopuszczał natomiast przejęcie przez gminę mienia przedsiębiorstw państwowych posiadających je w zarządzie - użytkowaniu jedynie wtedy, gdy organem założycielskim była rada narodowa bądź terenowy organ administracji państwowej. Organem założycielskim natomiast dla "S." nie była Rada Narodowa Miasta .... Nieruchomość tę przejęło "S." w zarząd - użytkowanie na podstawie uchwały nr ... Rady Ministrów z dnia ... maja 1976 r. w sprawie zmian w organizacji handlu wewnętrznego. Ponadto, skarżący wywodził - iż decydującym kryterium przy przekazywaniu gminom składników majątku ogólnonarodowego było to, że służyły one wykonywaniu zadań przez gminę. Bezspornym zaś – dla wnioskodawcy – było, że nieruchomość przy ul. ... w ... tego warunku nie spełniała. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr ... z dnia ... października 2000 r. odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej, uzasadniając takie rozstrzygnięcie brakiem przesłanek określonych w art. 156 § l Kpa. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją nr ... z dnia ... września 2001 r. organ utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję, na którą wnioskodawca złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 30 marca 2003 r. sygn. akt I SA 2728/01 Sąd uchylił obie ww. decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, podnosząc w uzasadnieniu wyroku, że skarga zasługiwała na uwzględnienie z innych przyczyn niż w niej wskazane. Wszczęcie postępowania w wyniku wniosku skarżącego bowiem powinno było nastąpić z zastosowaniem reguł przewidzianych w art. 64 § l Kpa., co oznaczało w tym przypadku, iż o wszczęciu postępowania organ obowiązany był zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie a zatem także córkę byłego właściciela nieruchomości, będącą również jego spadkobierczynią – A.P., której to powinności organ nie uczynił zadość. Przeprowadzenie przez organ nadzoru, w sposób opisany wyżej, postępowania administracyjnego doprowadziło - zdaniem Sądu - do naruszenia przewidzianej w art. 10 Kpa zasady gwarantującej wszystkim stronom czynny w nim udział. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalono jednak (co było faktem w sprawie bezspornym), że już od 1995 r. A.P. nie ma interesu prawnego, aby być stroną przedmiotowej w sprawie. O powyższym świadczyły bowiem dokumenty obecnie przedłożone przez wnioskodawcę tj. umowa sprzedaży z dnia ... czerwca 1995 r. Rep. ... nr ... przenosząca prawo własności 3/10 części nieruchomości położonej w ... przy ul. ..., przysługujące A.P., na rzecz S.S. i B.S., a także umowa przelewu praw z dnia ... czerwca 1995 r. Rep. ... nr ... dotycząca przeniesienia przez A.P. na rzecz S.S. praw do przyszłych kwot odszkodowań przypadłych z tytułu bezprawnego wywłaszczenia nieruchomości położonej w ... przy ul. ... oraz z tytułu zawinionej zwłoki w przywróceniu własności tej nieruchomości. W tych warunkach organ uznał, że skoro A.P. w 1995 r. zbyła przysługujące jej prawa do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji w niniejszej sprawie na rzecz innych osób, to nie można jej uznać za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wszczętego w 1998 r., gdyż postępowanie to nie dotyczy jej interesu prawnego. Zgodnie zaś z odpisem księgi wieczystej Kw ... prowadzonej przez Sąd Rejonowy w ... prawo własności do przedmiotowej nieruchomości ujawnione zostało obecnie na rzecz B.S. w 3/10 części i S.S. w 7/10 części. W tym stanie rzeczy jedynie te dwie ww. osoby - obok Gminy ... i Skarbu Państwa - zostały uznane za strony niniejszego postępowania i pismem z dnia ... października 2003 r. - stosownie do art. 61 § 4 Kpa - zawiadomione o wszczęciu postępowania nadzorczego. Dokonując oceny merytorycznej wniosku podniesiono, iż decyzja komunalizacyjna z dnia ... marca 1991 r. oparta została na przepisie art. 5 ust. l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przepis ten stanowi, że jeśli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie ponadto z art. 34 k.c. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej) oraz ustaloną w orzecznictwie komunalizacyjnym wykładnią, mieniem należącym w tym czasie do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż Państwo państwowych osób prawnych. Komunalizacji z mocy prawa podlegały natomiast nieruchomości będące w dniu 27 maja 1990 r. w użytkowaniu spółdzielni oraz innych niepaństwowych osób prawnych. Na marginesie organ zauważył także, iż wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, "S." nie mogło przejąć przedmiotowej nieruchomość w zarząd – użytkowanie na podstawie uchwały nr ... Rady Ministrów z dnia ... maja 1976 r. w sprawie zmian w organizacji handlu wewnętrznego. Wymieniona uchwała miała bowiem charakter samoistny (została wydana bez upoważnienia ustawowego), nie była więc aktem prawnym powszechnie obowiązującym i nie mogła zatem stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnych. Także ze względu na swoją rangę w systemie aktów prawnych uchwała ta nie mogła regulować i nie regulowała problematyki przekazywania terenów pomiędzy jednostkami państwowymi a spółdzielczymi ( vide: wyrok NSA z 24.01.1992 r. sygn. akt I SA 1268/91 ONSA 1993/3/57). W związku z powyższym Minister uznał, że użytkowanie spornej nieruchomości przez W., a następnie "S." miało jedynie charakter faktyczny. Ponadto podniesiono, że nawet gdyby zostało ustanowione użytkowanie przedmiotowej nieruchomości na rzecz ww. S., zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie stanowiłoby to przeszkody do komunalizacji nieruchomości na podstawie art. 5 ust. l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, gdyż komunalizacji podlegały z mocy prawa nieruchomości będące w dniu 27 maja 1990 r. w użytkowaniu spółdzielni i innych niepaństwowych osób prawnych. Za niezasadny potraktowano także zarzut wnioskodawcy, że komunalizacja przedmiotowej nieruchomości była niemożliwa, gdyż nie służyła ona wykonywaniu zadań przez gminę. Przy komunalizacji bowiem następującej z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. l, ustawodawca nie postawił żadnego wymogu co do związania komunalizowanego mienia z zadaniami gminy. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że postępowanie komunalizacyjne przeprowadzono bez udziału jednej ze stron tego postępowania stwierdzono, że okoliczność ta stanowi postawę do wznowienia postępowania (art. 145 § l pkt 4 Kpa), nie może natomiast być powodem stwierdzenia nieważności decyzji. Nie dopatrując się zatem zaistnienia przesłanki stanowiącej o rażącym naruszeniu prawa, ani innych przesłanek z art. 156 § l Kpa, mogących stanowić podstawę do orzeczenia o nieważności omawianej decyzji, odmówiono uwzględnienia wniosku. Rozpatrując zaś wniosek S.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister stwierdził, że nie zawiera on żadnych istotnych dla sprawy nowych argumentów lub okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na uchylenie decyzji z dnia ... marca 2004 r. i wydanie innego rozstrzygnięcia. W szczególności dodatkowo organ powtórzył, iż komunalizacji z mocy prawa podlegały nieruchomości będące w dniu 27 maja 1990 r. w użytkowaniu spółdzielni oraz innych niepaństwowych osób prawnych. Wyjątkiem były jedynie nieruchomości należące do R., które były wyłączone z komunalizacji na podstawie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301). "S." nie mogła przejąć – jak sugerował to wnioskodawca - spornej nieruchomość w zarząd - użytkowanie na podstawie uchwały nr ... Rady Ministrów z dnia ... maja 1976 r. w sprawie zmian w organizacji handlu wewnętrznego, gdyż w myśl obowiązującej wówczas ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (dz.u. Nr 22 póz. 159 ze zm.) W. – jako organizacja społeczną - mogła uzyskać prawo użytkowania terenu jedynie w drodze decyzji administracyjnej (art. 3 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. l i 2 cyt. ustawy). Z uwagi na powyższe zatem organ centralny decyzją z dnia ... czerwca 2004 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie i która to decyzja stała się z kolei przedmiotem skargi B.S. i S.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący domagali się uchylenia obu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji tj. nr ... i ... oraz stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że Gmina Miasto ... nie dysponowała przedmiotową nieruchomością w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z 1990 r., gdyż Spółdzielnia "S." w ... posiadała do niej tytuł prawny, który był ujawniony w księdze wieczystej Kw ... (zarząd i użytkowanie). Formułując powyższy pogląd skarżący powołali się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wskazujące na okoliczność, że komunalizowane mienie musi być bezpośrednio związane z realizacją ściśle określonych zadań gminy i że decydującym kryterium przy przekazywaniu gminom majątku ogólnonarodowego jest okoliczność, iż służy on wykonywaniu przez gminę jej zadań, które to przesłanki – zdaniem skarżących -w niniejszej sprawie nie wystąpiły. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto – odnosząc się do przywołanego przez skarżących orzecznictwa organ wskazał, iż dotyczy ono komunalizacji mienia na podstawie przepisu art. 5 ust. 4 cytowanej ustawy z 1990 r. natomiast przy komunalizacji następującej z mocy prawa – na podstawie art. 5 ust. 1 – ustawodawca nie postawił żadnego wymogu co do związania komunalizowanego mienia z zadaniami gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu przy czym sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznych decyzji administracyjnych i w związku z tym nie rozpoznaje sprawy w jej aspekcie merytorycznym a jedynie – jak wspomniano – ocenia wydany akt pod względem jego legalności. W związku z tym rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione przez skarżącego w skardze a następnie w kolejnych pismach procesowych zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że nie podważają one legalności zaskarżonej decyzji. Zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Tego rodzaju sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie. Okoliczność, iż skarżący nie brali udziału w postępowaniu komunalizacyjnym, które toczyło się już po złożeniu przez S.S. wniosku o zwrot komunalizowanej nieruchomości jest faktem, który mógłby ewentualnie (przy spełnieniu innych, dodatkowych przesłanek przewidzianych w rozdziale 12 kodeksu postępowania administracyjnego) stanowić podstawę wznowienia postępowania komunalizacyjnego, natomiast nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności zapadłej w nim decyzji. Odnosząc się do zarzutu braku podstaw do wydania decyzji komunalizacyjnej, gdyż przedmiotowa nieruchomość nie służyła – zdaniem skarżących – realizacji zadań przez gminę, trzeba wspomnieć, iż komunalizacja mienia określona w przepisie art. 5 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy samego prawa a wydawana w tej materii decyzja jedynie potwierdzała ten fakt (tzw. decyzja deklaratoryjna). W odróżnieniu od w/w sytuacji pozostawała komunalizacja mienia przewidziana przepisami art. 5 ust. 3 i 4 cytowanej ustawy, stanowiących podstawę do wydania decyzji administracyjnej przekazującej gminie określone mienie. W tym ostatnim wypadku źródłem komunalizacji był nie przepis prawa a decyzja administracyjna (tzw. konstytutywna), której wydanie na rzecz gminy przepisy uzależniały od niezbędności tegoż mienia do wykonywania zadań przez gminę (art. 5 ust. 3) albo związania tegoż mienia z realizacją zadań gminy (art. 5 ust. 4 ). Powołane zatem w skardze orzecznictwo, jako odnoszące się do innej podstawy prawnej komunalizacji mienia niż podstawa, w oparciu o którą Wojewoda ... wydał decyzję w dniu ... marca 1991 r., nie może skutecznie wpływać na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Z treści skargi oraz pism procesowych skarżących wynika, że nie było dla nich zrozumiałe sformułowanie użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej a sprowadzające się do słów "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej". Powołując się w tym miejscu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 19999 r. sygn. akt I SA 1370/98 LEX 47354 wskazać wypada, że ani rady narodowe ani terenowe organy administracji państwowej nie były właścicielami mienia ogólnonarodowego, gdyż były to tylko organy Państwa a własność tegoż mienia przysługiwała niepodzielnie właśnie Państwu. Organy te natomiast w imieniu Państwa w granicach upoważnienia ustawowego reprezentowały je jako właściciela na zewnątrz w sprawach dotyczących tego mienia (działały w jego imieniu). Stąd też określenie "należące" zawarte w art. 5 ust. 1, które jest podstawową przesłanką komunalizacji w oparciu o tę normę, należy rozumieć jako możliwość szerokiego dysponowania mieniem ogólnonarodowym przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej. Nie było również trafne stanowisko skarżących, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła podlegać komunalizacji, gdyż Spółdzielni "S." przysługiwało do niej prawo zarządu – użytkowania. Przede wszystkim należy podzielić pogląd organu, że w tamtym okresie czasu spółdzielnia mogła jedynie legitymować się użytkowaniem do gruntu a nie zarządem. Taką formę władania gruntem dopuszczała bowiem powołana w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji ustawa o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Spółdzielnia traktowana była – w myśl art. 3 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 1 i 2 tejże ustawy – jako organizacja społeczna, przy czym użytkowanie na rzecz spółdzielni powstawało dopiero w przypadku wydania w tej materii decyzji. Zgodzić się także trzeba z poglądem organów, że okoliczność czy w stosunku do przedmiotowej nieruchomości Spółdzielnia "S." miała ustanowione prawo użytkowania czy też takiego prawa nie miała a jedynie faktycznie władała nieruchomością, pozostaje bez znaczenia dla kwestii komunalizacji następującej z mocy prawa. Obejmowała ona bowiem również użytkowane przez spółdzielnie grunty wraz ze znajdującymi się na nich budynkami i urządzeniami, nie wpływając na dotychczasową sytuację prawną spółdzielni. Zmianie ulegał jedynie podmiot będący właścicielem mienia (ze Skarbu Państwa na gminę). Zwrócić przy tym warto uwagę na treść przepisu art. 9 ustawy komunalizacyjnej, który stanowi, że prawa przysługujące podmiotom wymienionym w art. 5 cytowanej ustawy i ich obowiązki – przechodzą na odpowiadające im jednostki komunalne: a dotyczy to w szczególności praw i obowiązków wynikających z użytkowania wieczystego (zatem prawa jeszcze silniejszego niż prawo użytkowania). W związku z zarzutami zawartymi w skardze a sprowadzającymi się do twierdzenia, że zgodnie z uchwałą nr 102/76 Rady Ministrów z dnia 21 maja 1976 r. w sprawie zmian w organizacji handlu wewnętrznego S. przejął majątek Z., należy podzielić stanowisko organu, że uchwala ta nie mogła stanowić podstawy prawnej dla nabycia mienia przez organizacje spółdzielcze. Powyższy stanowisko stanowi utrwaloną linię w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m. in. w wyroku z dnia 24 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1268/91 ONSA 1993/3/57 wyraził pogląd, że niepublikowana uchwała Rady Ministrów nr ... miała charakter samoistny tzn. została wydana bez upoważnienia ustawowego a zatem nie była aktem prawnym powszechnie obowiązującym i nie mogła w związku z tym stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnych. Również – na co zwrócił uwagę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – uchwała ta ze względu na swoją rangę w systemie aktów prawnych nie mogła regulować i nie regulowała problematyki przekazywania terenów pomiędzy jednostkami państwowymi a spółdzielczymi, zatem w oparciu o przepisy tej uchwały Spółdzielnia "S." nie mogła nabyć praw do przedmiotowej nieruchomości, co nie oznacza jednak, iż spółdzielnia mogła w sensie faktycznym władać przedmiotową nieruchomością. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje także zarzut zawarty w skardze a sprowadzający się do krytyki powołania się przez Ministra w uzasadnieniu swej decyzji na treść przepisu art. 34 Kodeksu cywilnego w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990r. Przepis ten bowiem został powołany jedynie dla bliższego określenia pojęcia mienia ogólnonarodowego, którym to terminem - w ten sam sposób rozumianym - posługiwał się zarówno kodeks cywilny jak i ustawa komunalizacyjna. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, uznając skargę za niezasadną – z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.