II SA/Ka 2096/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Wlodzimierz Kubik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi M.S., S.S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta B. – B., powołując się na art. 59 ust. 5, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), postanowił odmówić udzielania pozwolenia na użytkowanie wiaty na kabinę lakierniczą przy istniejącym warsztacie blacharstwa i naprawy pojazdów na parceli gruntowej [...] gm. Kat. H. przy ulicy H. w B. – B. W uzasadnieniu wyjaśnił, że sprawa jest ponownie rozpatrywana wobec stwierdzenia nieważności poprzedniej decyzji wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2002 r. wyjaśnił, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji pozwolenie na budowę, postępowanie w myśl art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie jest możliwe i dlatego należy stwierdzić, iż brak jest przesłanek do udzielenia pozwolenia na użytkowanie tego obiektu w tym trybie. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wymienionym powyżej wyroku, wskazał, że w sprawie o pozwolenie na użytkowanie wykonanych obiektów powinny wypowiedzieć się organy nadzoru budowlanego, które ustaliły już, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 48 cytowanej ustawy. Odwołanie od tej decyzji złożył inwestor J.K., wnosząc o uchylenie tej decyzji i wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie wiaty na kabinę lakierniczą. Podkreślił, że inwestor zgodnie z obowiązującymi przepisami wystąpił o niezbędne w procesie inwestycyjnym pozwolenia – decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a na jej podstawie decyzję – pozwolenie na budowę. Wskutek ewidentnych błędów i naruszeń leżących po stronie organów administracyjnych, decyzje te zostały uchylone wskutek kolejnych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednakże Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. – B. prowadząc postępowanie stwierdził, iż przeprowadzone prace budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji pozwolenia na budowę należy uznać jako prowadzone "w dobrzej wierze", wobec czego powinno zapaść stosowne rozstrzygnięcie. Dodał, że prowadzący sprawę organ powinien zastosować się do argumentacji zawartej w cytowanym wyroku z dnia 7 października 2002 r. oraz stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B.– B. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta B.–B. W podstawie prawnej przywołał art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 59 ust. 5 oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu podniósł, że wobec wcześniejszego wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji pozwolenia na budowę, nie może być prowadzone postępowanie w trybie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż zgodnie z tym przepisem, właściwy organ wydaje pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu zgodności wykonania obiektu zgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę oraz stwierdzeniu uporządkowania terenu. Skoro więc decyzje te zostały wyeliminowane, dalsze postępowanie w tym zakresie może być prowadzone zgodnie z wskazówkami Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przesądził, że o losie prawnym zrealizowanych robót budowlanych powinien orzec organ nadzoru budowlanego. Na powyższą decyzję Wojewody Ś. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył J.K. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez niewyczerpanie całego materiału dowodowego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów procesu. W skardze tej przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podkreślając, że w procesie inwestycyjnym uzyskiwał kolejne wymagane prawem decyzje, a także decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, utrzymaną przez organ drugiej instancji. Jednakże mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2002 r. stwierdzono nieważność tej ostatniej decyzji. Jednocześnie umorzone zostało postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak również w sprawie decyzji pozwolenia na budowę, wobec wybudowania przedmiotowego obiektu. Jak wyjaśniło postępowanie, wymienione decyzje dotknięte były wadami – rażącymi naruszeniami organów administracji, które nie mogą uderzać w działania inwestora, postępującego zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Podkreślił, że prowadzący w sprawie postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B.-B. nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego zastosowaniem art. 48 ustawy Prawo budowlane i wskazując na potrzebę rozpatrzenia sprawy przez organ administracji architektoniczno – budowlanej zawiesił swoje postępowanie do czasu wydania tego rozstrzygnięcia. Tymczasem Prezydent Miasta B.–B. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie wybudowanej wiaty na kabinę lakierniczą, podczas gdy zarówno Naczelny Sąd Administracyjny jak również organ nadzoru budowlanego nie wykluczają możliwości udzielenia takiego pozwolenia. W wyniku złożenia powyższej skargi Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...], powołując się na art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ), uwzględnił skargę J.K. i uchylił decyzję własną z dnia [...] zn. [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. – B. z dnia [...] zn. [...] o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie wiaty z kabiną lakierniczą przy istniejącym warsztacie blacharstwa i naprawy pojazdów na parceli gruntowej [...] przy ulicy H. w B. – B. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniósł, że po stwierdzeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny nieważności udzielonego pozwolenia na użytkowanie wybudowanej wiaty z kabiną lakierniczą, zasadnym było przekazanie sprawy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. – B., który po przeprowadzeniu stosownego postępowania zawiesił postępowanie do czasu wydania decyzji przez organ architektoniczno – budowlany, wskazując na istnienie przesłanek dla ponownego udzielania pozwolenia na użytkowanie wykonanego obiektu. Jednakże Prezydent Miasta rozpatrując sprawę stwierdził, że nie ma podstaw do wydania tego pozwolenia w trybie art. 59 Prawa budowlanego. Już po wydaniu tej decyzji oraz utrzymującej jej w mocy decyzji drugoinstancyjnej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. – B. poinformował Prezydenta B. – B., że podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie możliwości wydania decyzji udzielającej Panu K. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej wiaty. Pismem tym organ nadzoru jednoznacznie stwierdził, ze w sprawie nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Mając zatem na uwadze nową okoliczność w sprawie należało orzec jak na wstępie. Decyzja ta została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez uczestników postępowania M. i S.S. W skardze tej zarzucając powyższej decyzji rażące naruszenie prawa wnieśli o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego podnieśli, że na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie jest możliwe wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Decyzja wydana w tych warunkach powinna rozstrzygać wyłącznie o ewentualnej całkowitej zasadności lub braku zasadności zaskarżonej decyzji i dlatego rozstrzygnięcie oparte na tym przepisie uchylając zaskarżoną decyzję powinno zawierać orzeczenie co do istoty sprawy. Wskazali, że zaskarżona decyzja faktycznie otwiera drogę do nowego toku instancji w postępowaniu administracyjnym, co zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że złożona skarga zawierała żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a zatem uwzględniając powyższe oraz cały zebrany w sprawie materiał dowodowy w trybie art. 38 ust. 2 powoływanej powyżej ustawy w ramach samokontroli wydano przedmiotową decyzję. W piśmie skierowanym do Sądu J.K. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wskazał, że obecne postępowanie jest wynikiem zaniedbań organów administracyjnych i nie może ono przynosić negatywnych skutków nieudolnego, nagannego i niezgodnego z prawem działania organów administracyjnych. Na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2005 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Rozpatrując skargę wniesioną przed 1 stycznia 2004 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – w myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) jako właściwy do jej rozpatrzenia, stosuje przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu – zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( jego odpowiednikiem jest obecnie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podstawowym problemem niniejszej sprawy jest zatem zakres, w jakim organ administracji otrzymawszy skargę skierowaną do Sądu mógł skorzystać z możliwości autokontroli, działając na podstawie wymienionego powyżej art. 38 ust. 2 cytowanej ustawy. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda Ś. uchylił własną zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Można zatem stwierdzić, że w oparciu o art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, organ w istocie wykorzystał kompetencje ukształtowane przez art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie dostrzegając, że kompetencje z art. 138 Kodeksu i te z art. 38 wymienionej powyżej ustawy kształtują się odmiennie i są rozłączne. Nie można bowiem art. 38 ust. 2 ustawy o NSA wykorzystać jako drogi otwierającej możliwość "cofnięcia sprawy" do etapu postępowania odwoławczego i do korzystania w tym zakresie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kompetencja wynikająca z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA jest bowiem samodzielną i samoistną podstawą postępowania prowadzonego przez organ i przesłanki stosowania tego przepisu uregulowane są w sposób autonomiczny. O ile korzystanie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ma miejsce w odwoławczym postępowaniu administracyjnym, o tyle możliwość ta jest definitywnie wyłączona z momentem złożenia skargi do Sądu. Z tą chwilą otwiera się możliwość autokontroli w granicach art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Ewentualny powrót do art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest możliwy tylko poprzez sądowe orzeczenie odpowiedniej treści. Otwiera ono bowiem drogę powrotu do trybu postępowania administracyjnego. Taka możliwość nie służy na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Decyzja wydana w tym trybie może zadośćuczynić skardze, nie może natomiast nigdy przynieść skutku w postaci powrotu na drogę administracyjnoprawną, gdyż wykluczyło ją przekazanie sprawy do Sądu ( zob. wyrok NSA z 1 października 2001 r. – sygn. V.SA. 3556/00, Lex 54236 ). Przesłanką zastosowania art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jest w szczególności uwzględnienie skargi w całości. Wymieniony artykuł wprawdzie nie określa form, w jakich ma nastąpić przewidziane w tym przepisie "uwzględnienie skargi w całości", ale wobec wykluczenia możliwości uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w oparciu o ten przepis orzecznictwo sądowe przyjęło, że uwzględnienie skargi w całości następuje wskutek : - uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części ( w zależności od zakresu zaskarżenia ) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy; - uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia o istocie sprawy; - uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji ( zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2000 r. – Sygn. V SA 2361/99 – Lex 79238 ). Decyzja poddana kontroli w niniejszym postępowaniu narusza powyższe reguły. Przede wszystkim nie stanowi ona uwzględnienia skargi w całości, pomimo twierdzenia organu, że właśnie takie było żądanie skargi. Nadto co należy wyraźnie zaznaczyć, w orzeczeniu tym Wojewoda uchylając własną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B.–B., przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, nie wskazując jednakże jakiemu organowi. Zatem jest ona dodatkowo wadliwa. Nadto doszło do naruszenia zasady konstytucyjnej, a mianowicie wyłączności działania Sądu w zakresie określonym przez system prawa ( naruszeniu funkcji skargi do Sądu ). Nie jest bowiem dopuszczalne uruchomienie nowego toku instancji administracyjnej w sprawie, która taki tok instancji już przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją zaskarżoną przez stronę do sądu administracyjnego, czyli gdy strona zdecydowała się na przejście do innego jakościowo, bo sądowego, stadium kontrolnego ( zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 1997 r. – ISA/Po 1909 96). Powyższe naruszenia prawa, w ocenie składu sądzącego, mają charakter rażący i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. su.