II SA/Ol 257/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (Spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2004 r. sprawy ze skargi "A" J. O. Spółka Jawna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym: I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz "A" J. O. Spółka Jawna kwotę 248 zł (dwieście czterdzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 19 sierpnia 2003r. Nr "[...]" wydaną z upoważnienia Zarządu Województwa przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich obciążono firmę A – J. O. Spółka Jawna karą pieniężną w wysokości 8.280,00zł z tytułu przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że w dniu 28 lipca 2003r. w wyniku kontroli drogowej ustalono, iż pojazd należący do strony poruszał się po drodze wojewódzkiej nr "[...]" oraz stwierdzono, iż nacisk na drugą i trzecią oś pojazdu przekraczał dopuszczalne normy. Wynik kontroli udokumentowano w protokole nr "[...]". Fakt przekroczenia norm stanowił podstawę do obciążenia opłatą drogową. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji przywołał przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000, Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 5 ust. l rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia l kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071). Od decyzji odwołanie wniosła spółka A zarzucając organowi, że wydał je z rażącym naruszeniem prawa. Argumentowano, iż organ o wszczęciu postępowania nie powiadomił wszystkich stron postępowania, co uniemożliwiło im czynny udział w postępowaniu i kontrolę terminowości jego przeprowadzenia. Ponadto, uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazano, że kara pieniężna została nałożona za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi pojazdu, podczas, gdy z konkluzji decyzji wynika, że wymienioną karę nałożono za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia na przejazd drogą Nr "[...]". Brak jest jednak przepisów zabraniających pojazdom poruszania się tą drogą, a z oznakowania drogi nie że poruszający się nią kierowcy mają obowiązek ponoszenia opłat. Zarzucono również, iż organ I instancji nie ustalił, czy strona posiada takie zezwolenie, z samego faktu bowiem nie okazania zezwolenia nie wynikam jeszcze, że strona go nie posiada. Stwierdzono .owo, że masa całkowita pojazdu nie przekraczała dopuszczalnej normy. Rozpoznając odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia i decyzją z 5 listopada 2003r. nr "[...]"utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art., 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych, za przejazd pojazdem po drogach publicznych z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach, bez zezwolenia określonego ustawą z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003r., Nr 58, poz. 515 ze zm.) lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, pobiera się opłaty drogowe. Przejazd pojazdem przekraczającym dopuszczalne normy możliwy jest jedynie po uzyskaniu zezwolenia. Kolegium argumentowało, że w wyniku dokonanych pomiarów ustalono w sposób bezsporny, że zostały przekroczone dopuszczalne normy nacisku osi określone przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003r. Nr 32, poz. 262). Nacisk na drugą oś pojazdu wyniósł 100,94 kN i przekroczył dopuszczalną normę (80 kN) o 20,94 kN, zaś nacisk na trzecią oś wyniósł 80, 74 kN i przekroczył dopuszczalną normę o 8,24kN. Normy te określono w § 5 rozporządzenia z 31 grudnia 2002r. Ważenia pojazdu dokonano przy użyciu wagi posiadającej świadectwo legalizacji. Fakt przekroczenia dopuszczalnych norm został potwierdzony protokołem, a kierowca pojazdu nie zgłosił uwag do dokonanego ważenia. Wysokość kary za przekroczenie dopuszczalnych norm została prawidłowo podana w uzasadnieniu decyzji i wynika z pkt 4 ppkt l lit. d Załącznika do ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu odwoławczego powyższe przyczyny uzasadniały obciążenie opłatą drogową właściciela pojazdu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła firma A twierdząc, że organy administracji błędnie zinterpretowały obowiązujące przepisy ustawy o drogach publicznych nakładając na spółkę karę za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi. Z decyzji jednak wynika, że pojazd poruszał się po drodze bez stosownego zezwolenia i to właśnie brak zezwolenia, był podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Kolegium błędnie łączy fakt, przejazdu drogą wojewódzką nr "[...]" bez zezwolenia z faktem przekroczenia dopuszczalnych parametrów pojazdu. Postawiono zarzut, że organy obu instancji nie ustaliły, czy przewoźnik posiadał zezwolenie na przejazd po drodze nr "[...]". Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany decyzji. Dodatkowo Kolegium podniosło, że kara pieniężna nie została nałożona za przejazd drogą wojewódzką nr "[...]", lecz za przejazd pojazdem nienormatywnym po drodze wojewódzkiej bez wymaganego prawem zezwolenia. Odnosząc się do zarzutu skargi, że nie okazanie zezwolenia nie oznacza, iż spółka takiego zezwolenia nie posiada organ odwoławczy wskazał, że spółka została zawiadomiona o wszczęciu postępowania i poinformowana o możliwości składania stosownych wyjaśnień, z którego to prawa jednak nie skorzystała, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed j sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Stąd też pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczenie zapadło w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) , Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie natomiast z art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozpatrując sprawę we wskazanych granicach obowiązany jest zbadać z urzędu, czy wydana decyzja nie narusza prawa i została oparta na obowiązujących przepisach prawnych. Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję m. in. w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w toku kontroli legalności aktów podjętych w postępowaniu administracyjnym stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć znaczący wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd uwzględnił skargę, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podane. W sprawie związanej z nałożeniem kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego pozwolenia podstawowe znaczenie ma prawidłowe ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego, co uzależnione jest od właściwego zebrania dowodów i ich oceny zgodnie z art. 7, 77 § l i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu związanym z ustaleniem przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na nawierzchnię drogi, podstawowe znaczenie ma dokumentacja sporządzona z dokonanego ważenia, wynik ważenia bowiem stanowi jedyny dowód w sprawie. W niniejszej sprawie dokumentację stanowi tabela znajdująca się w Protokole Nr "[...]" z zatrzymania i kontroli pojazdu, z którego wynika, że pomiaru nacisków osi i masy całkowitej dokonano przy użyciu wag do pomiarów statycznych, które posiadają świadectwa legalizacji, wydane 8 maja 2001r. przez Prezesa Głównego Urzędu Miar. W ocenie Sądu jednak, samo uzyskanie świadectwa legalizacji nie przesądza jeszcze o prawidłowości z pomiaru obciążenia, jakie wywierały osie pojazdu na pomost wagi. Pomiar musi spełniać także inne wymagania przewidziane prawem, mianowicie wymóg zachowania przewidzianej procedury przeprowadzenia pomiaru, określanej mianem wymagań metrologicznych. Zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 2001r. Prawo o miarach (Dz. U. Nr 63, poz. 636 ze zm.) minister właściwy do spraw gospodarki określi w drodze rozporządzenia wymagania metrologiczne, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej, przy uwzględnieniu rodzajów tej kontroli, a także warunków właściwego stosowania i warunków technicznych ich użytkowania. Wymagania te zostały ustalone rozporządzeniem z dnia 10 lutego 2004r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. U. Nr 35, poz. 316). Rozporządzenie to zaczęło obowiązywać z dniem 13 marca 2004r. Natomiast sama ustawa weszła w życie l stycznia 2003r. (art. 34 ustawy). Oznacza to, że pomiędzy wejściem w życie przywołanego rozporządzenia, a wejściem w życie ustawy nie istniały żadne prawnie wiążące przepisy metrologiczne, których stosowanie przez organ administracji ma charakter obligatoryjny. Wynika to z art. 8 ust. l pkt 4 tejże ustawy, który stanowi, iż prawnej kontroli metrologicznej podlegaj ą przyrządy pomiarowe, które mogą być stosowane przy pobieraniu opłat, podatków i innych należności budżetowych oraz ustalaniu opustów, kar umownych, wynagrodzeń i odszkodowań, a także przy pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń. Za prawnie obowiązujące przepisy w tym zakresie nie mogą być uznane przepisy zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Miar z 22 grudnia 2000r. Nr 39 w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa Nr 6/2000, poz. 40), wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 8 pkt l i 2 ustawy z 3 kwietnia 1993r. Prawo o miarach (Dz. Nr 55, poz. 248 ze zm.). Przepisy zarządzenia, w myśl art. 87 ust. l Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie mogą być bowiem źródłami powszechnie obowiązującego prawa. Zarządzenie to miało charakter wewnętrzny i mogło jedynie obowiązywać jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt, natomiast nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji wobec obywateli, co wynika wprost z art. 93 ust. 2 Konstytucji. Niemniej jednak należy zauważyć, że zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268) dokonano nowelizacji ustawy art. 8 ustawy z 3 kwietnia 1993r. prawo o miarach. Po zmianie ustawy, która weszła w życie z dniem 30 marca 2001 r., upoważnienie ustawowe do wydania przepisów wykonawczych w drodze rozporządzenia posiadała Rada Ministrów. Kolejnej nowelizacji art. 8 ustawy z 3 kwietnia 1993r. dokonano ustawą z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1800). Z mocy art. 11 tej ustawy do wydania przepisów wykonawczych w oparciu o art. 8 ustawy z 3 kwietnia 1993r. upoważniony został minister właściwy do spraw gospodarki. W ustawie z 21 grudnia 2001 r. zawarty został także przepis przejściowy, mianowicie art. 51, który stanowił, że do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 30 czerwca 2002 r., zachowują moc przepisy dotychczasowe, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą. Oznacza to, że cytowane wyżej zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar utraciło moc (niezależnie od przytoczonych wyżej przepisów rangi konstytucyjnej) najpóźniej z dniem 30 czerwca 2002r. Po tej dacie, aż do czasu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, brak było jakichkolwiek przepisów metrologicznych na podstawie, których organy administracji mogłyby dokonywać pomiarów w zakresie niezbędnym do ustalenia opłaty drogowej określonej w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2000, Nr 71, poz. 838 ze zm.). Pomimo więc istnienia podstaw prawnych co samego nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym, brak było przepisów regulujących dokonywanie pomiarów nacisku osi pojazdów na podłoże. Należy wskazać też na inne uchybienia postępowania, mające miejsce w niniejszej sprawie. Organ I instancji powołał się bowiem w Protokole z zatrzymania i kontroli pojazdu na rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 maja 1999r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. Nr 53, poz. 563). W decyzji jako podstawę prawną wskazano § 5 ust. l rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z l kwietnia l999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 44, poz. 432). Pierwsze z wymienionych rozporządzeń utraciło moc 15 lutego 2003r., drugi z wymienionych aktów prawnych przestał obowiązywać z dniem 13 marca 2003 r. Przywołane rozporządzenia nie mogły więc stanowić podstawy działania organów w niniejszym postępowaniu. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty stosownie do art. 200 tej ustawy oraz z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.