II SA/Kr 3082/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 sierpnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja ( spr.) Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2005r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział [...] w K. na decyzję Wojewody z [...] 2001 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia 1.10. 2001 r. znak GN.VI - 7724/78/01 na podstawie art. 127 par l i 2 art. 138 par l pkt. l k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg publicznych Oddział Południowo p. Wschodni Biuro w Kielcach od decyzji Starosty Skarżyskiego z dnia 19. 03. 2001 r. znak: GG.II. 7212/93/2001 orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie oddania w trwały zarząd na rzecz odwołującej się Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych nieruchomości położonej przy drodze krajowej nr 7 Warszawa - Kraków, zajętej pod parking na Górze Baranowskiej, stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Suchedniów ozn. w ewidencji gruntów m. Suchedniowa jako działka nr 34/4 o pow. 0,1400 ha. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Świętokrzyski podał, co następuje: Po rozpatrzeniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział Południowo -Wschodni Biuro w Kielcach - Starosta Skarżyski decyzją z dnia 17. 07. 2000 r. znak :GG.II. 7212/93/2000 umorzył postępowanie w sprawie oddania w trwały zarząd nieruchomości położonej przy drodze krajowej Nr 7 Warszawa - Kraków, zajętej pod parking na Górze Baranowskiej, będącej własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe Nadleśnictwo Suchedniów, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr 140/34/4 o pow. 0. 1400 ha. Od decyzji tej odwołanie wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych podnosząc, iż Starosta Skarżyski był obowiązany z urzędu zgodnie z art. 223 ust. 2 ustawy z dnia 21.08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000 r. Nr 46, póz. 543 - tekst jednolity/ przekazać na jej rzecz wnioskowaną nieruchomość w trwały, bezpłatny zarząd. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia 24.11. 2000 r. znak: GN.VI-7724/101/2000 uchylił w całości zaskarżoną powyższą decyzję Starosty Skarżyskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazuję na wadliwe zakwalifikowanie przez organ I instancji podstawy prawnej i faktycznej decyzji oraz konieczność usunięcia zaistniałych błędów proceduralnych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Skarżyski decyzją z dnia 19. 03. 20001 r. znak GG.II. 212/93/2001 umorzył postępowanie wskazując na j ego bezprzedmiotowość gdyż objęta wnioskiem nieruchomość pozostaje już w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Suchedniów, co uniemożliwia Staroście ustanowienie na tej nieruchomości trwałego zarządu na rzecz innej jednostki. Od powyższej decyzji Generalna Dyrekcji Dróg Publicznych złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu odwołania w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ II instancji stwierdził, że wprawdzie art. 229 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż starostowie wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oddadzą w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa zajęte pod drogi krajowe, to jednak organ rozpatrując żądanie wnioskodawcy nie może nie uwzględnić praw innych osób, przysługujących im w odniesieniu do nieruchomości. Z odpisu KW nr 19380 wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Suchedniów. W związku z powyższym do przedmiotowej nieruchomości mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 28. 09. 1991 r. o lasach /Dz. U. z 2000 r. Nr 56 poz. 679 t. jedn./. Przepis art. 2 ustawy o gospodarce gruntami stanowi, że ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Przepisy ustawy o lasach, mają więc charakter szczególny w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z czym należało zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższa decyzję, skarżąca Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając; iż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa gdyż Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję, która z gruntu była wadliwa bowiem : - Starosta nic powinien umorzyć postępowania lecz wydać decyzję uwzględniającą wniosek bądź odmawiającą jego uwzględnienia. - Starosta był obowiązany przekazać przedmiotowa działkę w trwały zarząd stosując przepis art. 223 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 223 ust. 2 u. g .n., na staroście spoczywa obowiązek przekazania z urzędu Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych wszystkich nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa zajętych pod drogi krajowe. Powołany przepis jest szczególnym; dotyczący tylko dróg krajowych będących w zarządzie jednego tylko podmiotu tj . Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych i do tego nie zawierający żadnych wyjątków np.;,. że w odniesieniu do gruntów wykazanych na mapach, jako leśnych stosuje się przepisy o lasach". Bezspornym jest, że plac postojowy - parking wybudowany przez zarząd dróg z nawierzchnią bitumiczną jest integralnie złączoną z jezdnią drogi krajowej nr 7 oraz z wiatą dla postoju pojazdów korzystających z tej drogi krajowej i jej użytkowników. Plac ten obecnie nazywany parkingiem od niepamiętnych lat stanowi pas drogi krajowej Kraków - Warszawa /dawny trakt królewski/. Nie jest on związany z gospodarką leśną gdyż w ogóle nie jest zalesiony i tylko formalnie figuruje na mapach jako działka Skarbu Państwa w zarządzie lasów państwowych, zapewne na skutek błędnego zapisu. Gdyby uznać za właściwą interpretację Wojewody Świętokrzyskiego, że odnośnie przekazania tej działki w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych należy stosować przepisy ustawy o lasach, to przepis art. 223 ust. 2 u. g. n. wydany wyłącznie dla jednego konkretnego podmiotu i przedmiotu pozostałby martwym zapisem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie argumentując swoje stanowisko podobnie, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd rozpoznając skargę zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 97 par. l ustawy z dnia 30. 08. 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 zpóźn. zm./-sprawy , w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01. 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Właściwym zatem do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie jest związany granicami skargi i jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Skarga jest zasadna. Zarzutom skarżącej Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych nie można odmówić słuszności. Organ nie rozpatrzył bowiem spawy w aspekcie przepisu art. 223 ust. 2 u.g.n. ograniczając się do stwierdzenia, iż ustawa o gospodarce gruntami nie narusza przepisów ustawy o lasach , co wynika wprost z treści przepisu art. 2 pkt. 3 tej ustawy. Skoro zaś przedmiotowa nieruchomość znajduje się już w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe Nadleśnictwo Suchedniów, to maj ą do niej zastosowanie przepisy ustawy o lasach, i niemożliwym było ustanowienie trwałego zarządu na rzecz innej jednostki. Trzeba zauważyć, że organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia , co do istoty w sprawie z wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych. Wnioskodawcy domagali się oddania im w trwały zarząd przedmiotowej nieruchomości stanowiącej część drogi krajowej Nr 7 Kielce- Radom, w skład, której wchodzi grunt o pow. ok. 0,14 ha, należący do Lasów Państwowych Nadleśnictwa Suchedniów, na której znajduje się wybudowany przez, wnioskodawcę na początku lat 70 -tych ubiegłego wieku parking . Jako podstawę prawną wniosku wskazano przepis art. 223 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trzeba się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego; iż powołany przepis art. 223 ust. 2 zamieszony w przepisach przejściowych - (Dział VII) - ustawy o gospodarce gruntami, ma charakter porządkowy tz. jest to norma porządkująca gospodarkę nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zajętymi pod drogi krajowe. Nakłada on na starostów wykonujących zadania z administracji rządowej obowiązek oddania w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa zajęte pod drogi krajowe, " Starostowie , wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, oddadzą w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, zajęte pod drogi krajowe". Zamieszczenie tej normy - przytoczonej w dosłownym brzmieniu - w przepisach przejściowych ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21. 08.1997 r. /Dz. U. j.w./ wskazuje, że stanowi ona inny obszar regulacji prawnej ; nie objęty unormowaniem ustawy o lasach i z tego względy nie może jej naruszać, a ponadto ma ona charakter szczególny, gdyż dotyczy tylko jednego podmiotu - Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, - jako właściwego w sprawach dróg krajowych na podstawie ustawy z dnia 21.03.1985 r o drogach publicznych, /Dz.U. Nr 14 poz.60 ze zm./, i tylko w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa zajętych pod drogi krajowe. Stosownie do treści przepisu art. 18 ust. l pkt. l powołanej ustawy o drogach publicznych, zarządcą dróg krajowych jest Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych, a zakres i treść zarządu zostały określone w art. 20 tej ustawy. Kalio legis przepisu art. 223 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma na celu racjonalną gospodarkę nieruchomościami Skarbu Państwa. Na zarządcy dróg krajowych - GDDP, spoczywają - rzecz jasna - inne obowiązki, niż na zarządcy Lasów Państwowych w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Dlatego też kwestia zarządu dróg krajowych znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych znalazła uregulowanie w przepisie art. 38 "a", ustawy o lasach, w wersji już zmienionej z dniem 25.05. 2003 r. przez art. 35 ustawy z dnia 10. 04. 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. /Dz.U. Nr 80, póz. 721 z 2003 r./, który stanowi, że nieruchomości przeznaczone na drogi krajowe stanowiące własność Skarbu Państwa, zarządzane przez Lasy Państwowe, stają się nieodpłatnie, z mocy prawa, przedmiotem trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej stała się ostateczna . Zgodnie z ust. 2 tego przepisu ustanowienie trwałego zarządu stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Wcześniejsze regulacje tego przepisu obowiązujące przed wspomnianą nowelizacją, stwarzały możliwość tylko umownego przekazania zarządu. (por. zm.). Jednakże, trzeba tu zauważyć, że rozwiązania dotyczące kwestii przekazania zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa zarządzanymi przez Lasy Państwowe, znajdujące się w ustawie o lasach, tak w brzmieniu obecnie obowiązującym, jak i w dacie wydania decyzji dotyczą tylko tych nieruchomości, które są przeznaczone na drogi krajowe. Podczas gdy przepis art. 223 ust. 2 u. g. n. normuje zarząd nieruchomościami już zajętymi pod drogi krajowe, czyli istniejących dróg. krajowych. Zatem omawiane , ustawy mają różne zakresy unormowań nie konkurujące ze sobą. Skoro więc ustawa o lasach nie zawiera własnych unormowań, w zakresie objętym regulacją w ustawie o gospodarce gruntami w art. 223 ust. 2, to tym samym przepis ten należy stosować zawsze gdy zachodzą przesłanki w nim przewidziane. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy koniecznym więc będzie poczynienie niezbędnych ustaleń faktycznych. Przede wszystkim będzie wymagała wyjaśnienia kwestia. - czy przedmiotowa nieruchomość jest zajęta pod drogę krajową ; ściślej pasem drogi krajowej jak to podaje skarżąca , bądź pod zjazd lub plac postojowy - parking urządzony dla obsługi drogi krajowej i stanowiący jej integralną cześć w myśl przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych , a tym samym czy występują przesłanki konieczne, przewidziane art. 223 ust. 2 u. g. n. do oddania jej w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, - czy przedmiotowa nieruchomość jest terenem związanym z gospodarką leśną, wykorzystywanym na parking leśny i urządzenia turystyczne, (art. 3 pkt. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach /Dz. U. z 2000 r. Nr 56, póz. 679 tekst jedn. z poz. zm /, a wtedy należało by podjąć decyzję przy uwzględnieni zapisu art. 2 pkt .3 u.g.n. Koniecznym więc będzie uzyskanie stanowiska zarządcy Lasów Państwowych Nadleśnictwo Suchedniów, co do dotychczasowego sposobu wykorzystywania tej nieruchomości. W aktach znajdują się dokumenty , z których wynika, że w latach sześćdziesiątych u.w. Ministerstwo Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego wyraziło zgodę w oparciu o wcześniejsze porozumienia z Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Suchedniowie na zmianę uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania gruntów leśnych na pow. 0,16 ha położonych w Nadleśnictwie Suchedniów przez dopuszczenie PMRN do korzystania z tych gruntów w celu "pobudowania i utrzymania" pomnika ku czci pomordowanych Polaków przez hitlerowców. Nadto znajduje się pismo Rejonu Eksploatacji Dróg Publicznych z dnia 30. 07. 1975 r. z którego wynika, ż e istniejący już wówczas na terenach leśnych parking (przy pomniku?), miał być rozbudowany w związku ze zwiększonym ruchem turystycznym. Zaś w notatce służbowej spisanej w dniu 14. 11 2000 r. znajduje się informacja udzielona przez przedstawicieli Lasów Państwowych, że wydzielenie terenu z gruntu leśnego dotyczyło tylko terenu pod lokalizację pomnika. Natomiast sprawa parkingu była poruszana wstępnie lecz nigdy nie wydzielono i nie oddano gruntu leśnego pod parking na Górze Baranowskiej. Dopiero więc po wyjaśnieniu wskazanych okoliczności, uzupełnieniu materiału dowodowego i przeprowadzeniu postępowania z zastosowaniem reguł zawartych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, będzie można dokonać ustaleń faktycznych i w oparciu, o nie podjąć merytoryczną decyzję (pozytywną lub negatywną) z właściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 105 par l k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji gdy istnieją podstawy do rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty, stanowi naruszenie przepisu art. 105 par l k.p.a, W tym stanie rzeczy, skoro stan sprawy nie został należycie wyjaśniony, Sąd stwierdzając naruszenie przepisów postępowania art. 7 i art. 77 oraz art. 105 k.p.a. uchylił decyzje organów I i IT instancji wydane w tej sprawie w ramach postępowania administracyjnego. Takie orzeczenie sięgające "w głąb" sprawy jest w tym wypadku niezbędne dla końcowego jej załatwienia w myśl przepisu art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uwzględniając skargę orzekł, jak w sentencji na podstawie art 145 lit "c" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.