II OSK 28/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1727/04 w sprawie ze skargi I. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. II OSK 28 /06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2004 r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia 3 marca 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. i P. Z. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wodnokanalizacyjną, co. i gazową oraz przyłączami: energetycznym, wodno-kanalizacyjnym i gazowym, na działce nr [....] w S. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organ odwoławczy stwierdził, iż kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał umieszczenie budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [...] bezpośrednio przy granicy działki nr [...], ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Działka nr [...] stanowi współwłasność między innymi I. T. Wobec faktu, iż takie usytuowanie stało w sprzeczności z przepisem § 12 ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) – dalej zwanego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury, w przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy S. uzyskał upoważnienie Ministra Infrastruktury na odstępstwo, a następnie postanowieniem z dnia 7 października 2004 r. udzielił zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury, umożliwiające wykonanie ścian bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanym budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami nr [...] i [...]. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego planowana inwestycja nie narusza także przepisu § 13 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, bowiem nie ogranicza naturalnego doświetlenia pomieszczenia na poddaszu budynku znajdującego się na działce nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę na powyższą decyzję wniesioną przez I. T. stwierdził, że nie jest ona zasadna, a zaskarżona decyzja w żadnym stopniu nie narusza prawa zarówno materialnego, jak i procesowego. Przedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym, samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczającym się do ustalenia, czy badana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W ocenie Sądu zgoda na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych udzielona w oparciu o art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego statuuje nowy stan prawny, w którym wyłączony zostaje, jako obligatoryjny, wymóg zachowania odległości zawarty w § 12 ust. 3 pkt ł lit. 1 i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej sytuacji nie można więc mówić o rażącym naruszeniu tegoż § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Nawet jeśli zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa przez Starostę S. uznać za uzasadniony, bowiem decyzja z dnia 3 marca 2004 r. zawiera lakoniczne uzasadnienie, nie odwołujące się do brzmienia art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, to jednak z pewnością, zdaniem Sadu, naruszenia tego nie można uznać za rażące, a tylko takie spełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. T., zaskarżając go w całości i opierając ją na zarzucie: - naruszenia prawa materialnego poprzez: 1) przyjęcie, że wydanie pozwolenia na budowę bez zachowania wymaganych przez § 12 ust. 3 pkt. 1 lit. a i lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 wraz z póź. zm.) odległości od innych budynków nie jest rażącym naruszeniem prawa materialnego w rozumieniu art. 156 kpa; 2) uznanie, że nie jest rażącym naruszeniem prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa przyjęcie, że przedmiotowy stan faktyczny jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 wraz z póź. zm.) uzasadniającym odejście od regulacji powszechnie obowiązującej; - naruszenia prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 141 § 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewzięci przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia czy zostało naruszone prawo materialne i czy miało on wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o 2. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 roku (znak: [...]) na mocy której utrzymano w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2004 roku ( Znak: [...]). W uzasadnieniu powyższej skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wskazał, że badana decyzja przewiduje umieszczenie budynku bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki, w sytuacji gdy przywołane przepisy wymagają, w przedmiotowym stanie faktycznym, zachowania odległości co najmniej 3 m od granicy działki. Organ administracyjny co prawda uzasadnił odstąpienie od powyższych przepisów zastosowaniem art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, oraz tym że Minister Infrastruktury w upoważnieniu z dnia 9 września 2003 roku zezwolił na odstąpienie od wymogów przewidzianych w § 12 ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie sposób jednak nie zauważyć zdaniem autora kasacji, iż przedmiotowe upoważnienie Ministra Infrastruktury z dnia 9 września 2003 roku stanowi rażącego naruszenia prawa, tj. przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Wprawdzie przywołany przepis wprowadza możliwość odstępstwa od warunków zabudowy, określonych w rozporządzeniu, lecz tylko i wyłącznie, gdy zachodzą kumulatywnie przesłanki w tym przepisie określone. Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowym stanie faktycznym brak jest podstaw do przyjęcia, że ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek", który uzasadniałby odstępstwo od przepisów powszechnie obowiązujących. Nie spełniono również kolejnej przesłanek odstępstwa od stosowania warunków zabudowy, bowiem jak wynika ze stanu faktycznego nie zachowano między budynkami odległości wymaganej przez rozporządzenie (a więc minimum 3 metrów), co stwarza realne niebezpieczeństwo dla mienia w szczególności w postaci zagrożenia pożarowego oraz powoduje pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych. Z tych też powodów niesłuszne jest zdaniem strony wnoszącej kasację, twierdzenie Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. W ocenie skarżącej nie sposób się też zgodzić z poglądem wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż naruszenia art. 107 § 3 k.p.a w przedmiotowej sprawie nie może być określone jako rażące naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Tak więc rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza zakres rozstrzygania i jednocześnie zobowiązuje do oceny zarzutów sformułowanych w tej skardze. Dotyczy to w pierwszej kolejności zarzutu w zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Trzeba przede wszystkim zauważyć, iż Sąd pierwszej instancji skargę oddalił, o czym też orzekł na mocy art. 151 P.p.s.a. W konsekwencji więc Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował przepisów art. 145 P.p.s.a lecz postąpił zgodnie z art. 151 P.p.s.a. Skoro strona wnosząca kasację wywodzi, że oddalenie skargi było błędne to nie można temu Sądowi przypisywać tylko braku zastosowania art. 145 P.p.s.a., lecz należałoby wskazać przepisy stosowane w postępowaniu przed tym sądem, które pozwoliłyby na ocenę, czy wykonywana przez Sąd pierwszej instancji funkcja kontrolna, o której mowa w art. 1 § 2 p.u.s.a., dotknięta była taką wadą, która mogłaby wpływać na wynik sprawy. Wskazanego we wniesionej kasacji zarzutu uchybienia dyspozycji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. tj. naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit.b), czy też innego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( lit.c) autor skargi kasacyjnej nie powiązał z żadną inną normą prawną. Wprawdzie zarzut uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy) powiązano z naruszeniem według strony skarżącej art. 141 § 4 P.p.s.a., ale ten przepis nie jest normą prawa materialnego. Wbrew też zarzutom kasacji uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera te wszystkie elementy, jakie wymagane są przez art. 141 § 4 p.p.s.a., ze wskazaniem podstawy prawnej wydania zaskarżonego wyroku włącznie. Ponadto trzeba zauważyć, iż z uwagi na oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji nie można temu Sądowi zarzucić naruszenia art. 145 P.p.s.a., bowiem Sąd ten nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja badana tj. Starosty S. z dnia 3 marca 2004 r. była dotknięta wadą o jakiej mowa w art. 107 k.p.a., poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia. Trafnie jednak stwierdził Sąd pierwszej instancji, iż wada ta nie może skutkować stwierdzenia nieważności badanej decyzji. W efekcie Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a , b, c P.p.s.a, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten Sąd normy prawnej. Za chybiony uznać też należy zarzuty dotyczące naruszenia § 12 ust. 3 pkt. 1 lit. a i lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 wraz z póź. zm.), a także art. 156 kpa i art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 wraz z póź. zm.). Odnosząc się do powyższego zarzutu podkreślić trzeba to, iż niniejsza sprawa prowadzona jest w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie istnienia, czy też braku przesłanek, wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja wydana została z rażącym naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym, utrwalony jest pogląd iż organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji administracyjnej "wszczyna postępowanie w nowej sprawie," w której nie orzeka jednak co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy" (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz,wyd.5,Warszawa 2003,s.703-704 i powołane tam wyroki). Ten pogląd doktryny skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Konsekwencją tego jest jednak to, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w takim zakresie w jakim Sąd postępowanie wyjaśniające mógł przeprowadzić, bowiem w postępowaniu "nieważnościowym" - nowym w stosunku do postępowania w którym zapadła ostateczna decyzja administracyjna - organy orzekające, a także Sąd, nie są władne rozstrzygać o istotnych dla spraw zakończonych decyzjami ostatecznymi kwestiach i przeprowadzać postępowania wyjaśniającego co do całokształtu sprawy, a tego oczekuje strona wnosząca kasację. W postępowaniu "nieważnościowym" dopuszczalne jest bowiem orzekanie tylko w granicach wyznaczonych przepisem art.156 k.p.a. i tylko w tych granicach prowadzić postępowanie wyjaśniające. Za trafny wobec tego uznać trzeba pogląd Sądu pierwszej instancji, iż w przedmiotowej sprawie decyzji kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym tj. decyzji z dnia [...] marca 2004 r., której wydanie poprzedzone było postanowieniem z dnia 7. 10. 2003 r., nie można przypisać rażącego naruszenia prawa tj. § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skutkującego stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Postanowienie z dnia 7. 10. 2003 r. wydane zostało w oparciu o art. 9 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten dopuszcza odstępstwo od przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. W konsekwencji więc wydanie postanowienia w oparciu o ten przepis znosi w granicach tym orzeczeniem określonych konieczność zachowania przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 ustawy Prawo budowlane. Zasadnie też wskazał Sąd pierwszej instancji, że orzeczenie oparte na art. 9 ustawy Prawo budowlane ma charakter uznania administracyjnego. Zastosowanie tej normy wynika z oceny zaistnienia określonych w tym przepisie warunków. W tej sytuacji nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa decyzji wydanej w konsekwencji oceny dokonanej w orzeczeniu tą decyzję poprzedzającym. Skoro mamy do czynienie z interpretacją przepisu, w niniejszej sprawie dotyczy to art. 9 ustawy Prawo budowlane i oceny, czy "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakich mowa w tej normie zaistniały, czy też nie, nie możemy mówić o spełnieniu wymogu wskazanego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 4 grudnia 1986 r. (sygn. akt IV SA 716/86), że: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją", z 29 czerwca 1987 r. (sygn. akt II SA 2145/86), że ... "cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny", a także w wyroku z 21 października 1992 r. (sygn. akt V SA 86/92, publ. NSA 1993 r., nr 1, poz. 23), w którym znalazło się następujące stwierdzenie: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa". W konsekwencji stwierdzić trzeba, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nawet gdy zostanie potem ona uznana za nieprawidłową (albo, co się częściej zdarza - inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną), nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Z uwagi na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a.