II SA/Gl 345/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie WSA Iwona Bogucka, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant stażysta Ewa Pasiek, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. H. i E. H. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] r. oraz orzeka, że nie podlega ono wykonaniu, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]/[...]/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po rozpatrzeniu wniosku "A" w B. z dnia [...] r., Prezydent B. decyzją podjętą w dniu [...] r. udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę zespołu 48 garaży żelbetowych posadowionych na prefabrykowanej płycie wraz z drogami wewnętrznymi na działce nr A przy ul. [...]. Następnie aneksem z dnia [...] r. organ ten zmienił decyzję co do ilości boksów garażowych do 54 sztuk. Jednakże wskutek odwołania Z. i B. R., decyzja z dnia [...] r. została uchylona i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. W toku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent B. ustalił, że na parceli nr A wzniesiono zespół garaży, składający się z 64 boksów bez wymaganego pozwolenia na budowę i w związku z tym kolejną decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania "A" decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o utrzymaniu w mocy powyższej decyzji, zaś skarga na decyzję ostateczną została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 1399/98. Nadto, postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent B. wstrzymał roboty budowlane. Następnie po kilkakrotnym rozpoznaniu sprawy samowoli budowlanej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta B. działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./, nałożył na osoby wg załączonego rozdzielnika obowiązek wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego stwierdził możliwość zalegalizowania samowolnej budowy, jako że obiekty garażowe /jednostanowiskowe boksy/ wybudowane zostały na terenie, który obowiązujący w dacie ich realizacji plan zagospodarowania przestrzennego, dopuszczał tego rodzaju zabudowę. Nadto, w dacie budowy ważna była decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] r., wydana na rzecz "A", zaś przedmiotowe boksy wybudowane zostały w oparciu o projekt budowlany, zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia [...] r. /uchyloną później/, a wreszcie, że aktualny stan techniczny tych obiektów jest dobry. W zażaleniu na powyższe postanowienie I. i E. H. wymienieni w poz. [...] wykazu, wnieśli o jego uchylenie ewentualnie o zmianę w części dotyczącej wysokości wyliczonej opłaty. Żalący się zanegowali w pierwszym rzędzie stanowisko organu I instancji co do stwierdzenia samowoli budowlanej, jako że budowa prowadzona była w oparciu o nieprawomocne pozwolenie w sytuacji, gdy inwestor nie został powiadomiony o zaskarżeniu tego pozwolenia i miał prawo przypuszczać, iż realizuje inwestycję w oparciu o ostateczną decyzję. Nadto, żalący się wskazali na niewspółmierność ustalonej opłaty do wartości samego obiektu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylono postanowienie organu I instancji w części, dotyczącej wysokości opłaty legalizacyjnej i w tym zakresie orzeczono o podwyższeniu tej opłaty do kwoty [...]zł /[...]x [...] x [...]x [...]/: 64/, zaś w pozostałym zakresie utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, iż sporne garaże wybudowane zostały w 1997 r. w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor, tj. "A" budowę 54 garaży wykonał na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., która w trybie odwoławczym została uchylona. Zdaniem organu II instancji taki stan rzeczy narusza przepis art. 28 Prawa budowlanego, zaś inwestorzy działali na własne ryzyko, narażając się na zastosowanie normy z art. 48 tej ustawy. Żalący się jako obecni właściciele boksu garażowego, winni zaś liczyć się z kosztami ewentualnej legalizacji obiektu. Jednakże organ odwoławczy stwierdził wadliwość w zakresie wyliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej, jako że organ I instancji błędnie przyjął, iż zespół garażowy składa się z 65 boksów, zamiast 64, jak podano w uzasadnieniu. Stąd też należało skorygować jedynie wysokość tej opłaty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. i E. H. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, ponawiając twierdzenie o braku podstaw prawnych do zakwalifikowania wykonanej inwestycji jako samowoli budowlanej i niewspółmierności wysokości opłaty legalizacyjnej do wartości samego obiektu. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej podniesionych. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, iż niniejsza sprawa stanowi kontynuację postępowania administracyjnego w sprawie realizacji w 1997 r. na parceli nr A przy ul. [...] w B. zespołu garaży, składającego się z 64 boksów, wszczętego jeszcze w 1997 r. Jest też poza sporem, iż do budowy przystąpiono na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., która nigdy nie uzyskała waloru ostateczności, bowiem została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie odwoławczym. Co więcej, udzielone nieostateczną decyzją pozwolenie na budowę obejmowało pierwotnie jedynie 48 garaży, a następnie w drodze aneksu do decyzji zwiększono ilość boksów do 54 sztuk. Tymczasem faktycznie zrealizowano 64 garaży, które jak zdaje się wynikać z uzasadnienia postanowienia organu I instancji zakwalifikowano jako odrębne obiekty. Zauważyć też przyjdzie, iż na potrzebę poczynienia ustaleń, czy zespół garaży stanowi jeden obiekt, czy też każdy z nich to oddzielny obiekt, a ponadto, czyją stanowią własność, wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1373/01, rozpatrując skargę na poprzednią, wydaną w sprawie przedmiotowych garaży, decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]. W świetle art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30, które to zastrzeżenie nie dotyczy niniejszej sprawy. Ustawodawca przesądził zatem, iż decyzja, która nie uzyskała jeszcze waloru ostateczności, nie uprawnia inwestora do podjęcia procesu inwestycyjnego. Inwestor nie może domniemywać, że decyzja jest ostateczna po upływie 14 dni od daty jej doręczenia. Jedynie oczywiście wadliwe działanie organu I instancji, np. poprzez zaopatrzenie klauzulą ostateczności decyzji, od której wniesiono odwołanie, bądź też fakt przywrócenia stronie terminu do wniesienia odwołania po stwierdzeniu przez organ I instancji jej ostateczności na żądanie inwestora, uzasadniałoby odstąpienie od trybu kwalifikowania budowy jako samowoli. Tymczasem w niniejszej sprawie tego rodzaju przypadek nie miał miejsca. Aczkolwiek organ odwoławczy mimo zobowiązania do przedstawienia całości akt postępowania administracyjnego, nie przedłożył wszystkich dokumentów sprawy, to jednak z twierdzeń skargi nie wynika, aby organ I instancji poświadczył ostateczność decyzji, mimo wniesienia odwołania przez właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Zatem skarżący nie mieli żadnych usprawiedliwionych podstaw do przyjęcia, iż realizacja inwestycji następuje w oparciu o decyzję ostateczną, zwłaszcza przy porównaniu dat decyzji organów obydwu instancji. W tej sytuacji przyjąć należało, iż w niniejszej sprawie zachodził przypadek budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednakże w stanie prawnym, obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. oraz w dacie wydania zaskarżonego aktu ustawodawca dopuścił możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 1) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego w prawem. W takim przypadku właściwy organ w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymując prowadzenie robót budowlanych, w postanowieniu nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3, czyli przede wszystkim projektu budowlanego w czterech egzemplarzach wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie do rejestru samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie powyższych obowiązków, stosuje się przepis art. 48 ust. 1, a zatem orzeka się rozbiórkę obiektu budowlanego. Natomiast spełnienie powyższych obowiązków obliguje właściwy organ do badania przedłożonych dokumentów w zakresie określonym w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego i dopiero wówczas organ w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Tymczasem w niniejszej sprawie tryb z art. 48 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy nie został dochowany, co oznacza przedwczesność ustalenia opłaty legalizacyjnej. Stwierdzić należy, iż wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego, nieistotna jest treść planu zagospodarowania przestrzennego z daty budowy, ani też budowa w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym względzie miarodajny jest bowiem stan z daty wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzonej samowoli budowlanej. Nadto, w sytuacji gdy adresatem nakazów zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, winien być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, nie ma przesądzającego znaczenia fakt, iż nie istniejący już "A" legitymował się projektem budowlanym, który został zatwierdzony uchyloną decyzją z dnia [...] r. Wszak decyzja ta obejmowała pierwotnie 48 boksów garażowych, podczas gdy faktycznie zrealizowano 64 boksów. Brak też jakichkolwiek ustaleń faktycznych co do technologii wykonanych robót budowlanych. Co więcej, dla oceny wymogów projektu budowlanego i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi miarodajny jest stan prawny z daty orzekania w przedmiocie popełnionej samowoli budowlanej. Tymczasem stan ten uległ zmianie, przede wszystkim w związku z wejściem w życie z dniem 16 grudnia 2002 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./. Nie wydaje się też możliwe przedłożenie jednego projektu budowlanego dla szeregu obiektów budowlanych, których inwestorami bądź właścicielami są różne osoby. Obowiązki z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego winny być zatem zindywidualizowane, jako że możliwe są różne rozstrzygnięcia co do bytu prawnego poszczególnych obiektów, w zależności od spełnienia wymogów prawa budowlanego. Uchybienie powyższe miało zaś wpływ na wynik sprawy, jako że wyrazem legalizacji samowoli budowlanej jest decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego w przypadku zakończenia budowy, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie /art. 49 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego/. Już z tych względów postanowienia organów obydwu instancji nie mogły się ostać, jako że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, sąd administracyjny zobligowany jest do działania z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Nadto, wskazać przyjdzie, iż postanowienie organu odwoławczego zapadło z naruszeniem zakazu reformationis in peius. Z mocy art. 139 kpa w zw. z art. 144 kpa organ II instancji nie może wydać orzeczenia na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszej sprawie organ II instancji w wyniku zażalenia osób zobowiązanych do poniesienia opłat legalizacyjnych orzekł zaś reformatoryjnie przez podwyższenie wysokości tej opłaty, aczkolwiek nie wskazał na przesłanki z art. 139 kpa, uprawniające do działania na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie. Zdaniem Sądu, skoro błędne określenie wysokości opłaty legalizacyjnej przez organ I instancji było wynikiem wadliwych ustaleń co do ilości garaży, zgodnie z zasadą z art. 139 kpa, organ II instancji nie był władny do wydania orzeczenia na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie. Co więcej, stwierdzić przyjdzie, iż organy obydwu instancji błędnie określiły wysokość opłaty legalizacyjnej zgodnie ze stanem prawnym, obowiązującym w dacie orzekania w tym przedmiocie. Tymczasem z mocy normy intertemporalnej, zawartej w art. 2 ust. 1ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 888, poz. 6174/, do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, stosuje się przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 – 4. Norma z ust 4 art. 2 ustawy nowelizującej, nakazuje zaś stosowanie przepisów dotychczasowych do obliczania wysokości kar m.in. z art. 59f Prawa budowlanego. Oznacza to, iż o ile tryb likwidacji samowoli budowlanej, określony w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego, podlegał rozpoznaniu na gruncie nowego stanu prawnego, to wyliczenie wysokości opłaty legalizacyjnej winno nastąpić na podstawie stawki opłaty, wynikającej z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzonej w wyniku obowiązkowej kontroli /Dz.U. Nr 120, poz. 1132/, czyli w wysokości 300 zł, a nie w wysokości [...] zł, jak to przyjęły organy obydwu instancji, w konsekwencji znacznie zawyżając wysokość opłaty legalizacyjnej. Wreszcie, wskazać przyjdzie na wadliwość postanowienia organu I instancji, polegającą na oznaczeniu adresata, czyli osoby obowiązanej do uiszczenia opłaty legalizacyjnej w załączniku do postanowienia, wymieniającym 64 osoby. Tak sformułowane orzeczenie narusza wymogi z art. 124 § 1 kpa, zaś uchybienie to nie zostało usunięte przez organ II instancji, który uchylił wadliwe rozstrzygnięcie tylko w części dotyczącej wysokości opłaty legalizacyjnej i to z naruszeniem art. 139 kpa, na co wskazano już wyżej. Błędne było też zawarte w postanowieniu organu I instancji pouczenie o skutkach nieuiszczenia opłaty. Oplata ta nie podlega bowiem egzekucji administracyjnej, lecz zgodnie z art. 49 ust. 3 zd. 2 Prawa budowlanego, w przypadku jej nieuiszczenia w terminie właściwy organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił postanowienia organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonego aktu po myśli art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, rozstrzygnięto na wniosek strony skarżącej zgodnie z art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 1 i art. 209 ustawy . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji winien zgodnie z powyższymi wskazaniami w pierwszym rzędzie dokonać oceny budowy w aspekcie wymogów z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a następnie nałożyć w drodze postanowienia na podmioty wymienione w art. 52 tego prawa obowiązki, wynikające z art. 48 ust. 3. Dopiero po przedłożeniu wymaganych dokumentów i ich ocenie zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, zachodzić będzie podstawa do ustalenia opłaty legalizacyjnej, której wysokość winna wynikać z przyjęcia jako stawki kwoty 300 zł. Dokonując oceny w aspekcie wymogów z art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego ustali organ orzekający w pierwszej kolejności czy dla terenu inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli tak to jakie są jego ustalenia i czy z ustaleniami tymi objęta postępowaniem inwestycja jest zgodna. Gdy taki plan nie będzie obowiązywał, to weźmie organ orzekający pod uwagę treść decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu na wniosek "A" w B. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy zespołu garaży dla samochodów osobowych z zagospodarowaniem terenu drogami wewnętrznymi z placykami manewrowymi na działce pgr B gm. kat. A. w B.. Decyzja ta jak wynika z jej treści, była ważna do [...] r. Posiadała zatem przymiot ostateczności w dniu wszczęcia postępowania w przedmiocie samowolnego wybudowania garaży, których dotyczyła. Należy bowiem przyjąć, że postępowanie to zostało wszczęte już w 1997 r. Przed [...] r., bo [...] r. została już wydana pierwsza decyzja o nakazie rozbiórki garaży. Co do zasady w/w decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r., może stanowić zatem podstawę ustaleń o jakich mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1b oraz podstawę zaświadczenia o jakim mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Gdyby doszło do wydania postanowienia opartego na treści art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego to przy realizacji obowiązków z art. 33 ust. 2 pkt 1 /w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2/ tego aktu nie jest wykluczone zdaniem Sądu częściowe wykorzystanie projektu budowlanego, który był przedmiotem pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta B. dnia [...] r. Projekt ten musiałby być jednak, jak to już wyżej podniesiono, zindywidualizowany dla garażu skarżącego i przystosowany przez uprawnioną do tego osobę /art. 12 ust. 7 ustawy/ do wymogów jakie projekt taki powinien spełniać według aktualnego stanu prawnego. Tylko bowiem taki projekt budowlany, może być zatwierdzony decyzją o jakiej mowa w art. 49 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.