II SA/Gl 352/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: NSA Ewa Krawczyk WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2006 r. sprawy ze skargi W. W. i J. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] r., nr [...], 2/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3/ zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po rozpatrzeniu wniosku "A" w B. z dnia [...] r., Prezydent B. decyzją podjętą w dniu [...] r. udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę zespołu 48 garaży żelbetowych posadowionych na prefabrykowanej płycie, wraz z drogami wewnętrznymi, na działce nr A przy ul. [...]. Następnie aneksem z dnia [...] r. organ ten zmienił decyzję w zakresie ilości garaży dopuszczonych do realizacji, zwiększając ją do 54. Na skutek odwołania Z. i B. R., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Rozpoznając ponownie sprawę Prezydent B. ustalił, że na parceli nr A wzniesiono zespół garaży, składający się z 64 boksów, bez wymaganego pozwolenia na budowę i w związku z tym decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], zaś skarga na decyzję ostateczną oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 1399/98. Nadto, postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent B. wstrzymał roboty budowlane. Następnie, po kilkakrotnym rozpoznaniu sprawy samowoli budowlanej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta B., działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./, nałożył na osoby wymienione w załączniku do decyzji obowiązek wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości [...]zł. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego stwierdził możliwość zalegalizowania samowolnej budowy, jako że obiekty garażowe /jednostanowiskowe boksy/ wybudowane zostały na terenie, dla którego obowiązujący w dacie ich realizacji plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał tego rodzaju zabudowę. Nadto, w dacie budowy ważna była decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] r., wydana na rzecz "A", przedmiotowe boksy wybudowane zostały w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia [...] r. /uchyloną później/, zaś ich aktualny stan techniczny jest dobry. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. i W. W., wymienieni w poz. [...] wykazu, wnieśli o jego uchylenie ewentualnie o zmianę w części dotyczącej wysokości wyliczonej opłaty. Żalący się zanegowali w pierwszym rzędzie stanowisko organu I instancji co do stwierdzenia samowoli budowlanej. Wyjaśnili, że budowa prowadzona była w oparciu o nieprawomocne pozwolenie, albowiem inwestor nie został powiadomiony o zaskarżeniu tego pozwolenia i miał prawo przypuszczać, iż realizuje inwestycję w oparciu o ostateczną decyzję. Nadto, żalący się wskazali na niewspółmierność ustalonej opłaty do wartości samego obiektu. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej wysokości opłaty legalizacyjnej i w tym zakresie orzekł o jej podwyższeniu do kwoty [...] zł /[...]x [...]x [...] x [...]/: 64/, zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że sporne garaże wybudowane zostały w 1997 r. w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor, tj. "A" budowę 54 garaży wykonał na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., która w trybie odwoławczym została uchylona. Zdaniem organu II instancji taki stan rzeczy narusza przepis art. 28 Prawa budowlanego, zaś inwestor działał na własne ryzyko, narażając się na zastosowanie normy z art. 48 tej ustawy. Żalący się jako obecni właściciele boksu garażowego, winni liczyć się z kosztami ewentualnej legalizacji obiektu. Uzasadniając zmianę decyzji w części dotyczącej wysokości opłaty, organ odwoławczy stwierdził wadliwość wyliczenia organu I instancji wskazując, iż błędnie przyjęto liczbę 65 zbudowanych obiektów, podczas gdy nielegalnie powstały tylko 64 boksy garażowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. i W. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, ponawiając stanowisko o braku podstaw prawnych do zakwalifikowania wykonanej inwestycji jako samowoli budowlanej i niewspółmierności wysokości opłaty legalizacyjnej do wartości samego obiektu. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, jakkolwiek nie z przyczyn podnoszonych przez skarżących. Zgodnie jednak z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U> nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności Sąd zauważył, że niniejsza sprawa stanowi kontynuację postępowania administracyjnego w sprawie realizacji w 1997 r. na parceli nr A przy ul. [...] w B. zespołu garaży, składającego się z 54 boksów, wszczętego jeszcze w 1997 r. Jest też poza sporem, iż do budowy tych garaży przystąpiono na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B., która nigdy nie uzyskała waloru ostateczności, została bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie odwoławczym. Co więcej, udzielone nieostateczną decyzją pozwolenie na budowę obejmowało pierwotnie jedynie 48 garaży, a następnie w drodze aneksu do decyzji zwiększono ilość boksów do 54 sztuk. Tymczasem faktycznie zrealizowanych zostało 64 garaże, które jak zdaje się wynikać z uzasadnienia postanowienia organu I instancji, zakwalifikowano jako odrębne obiekty budowlane. W tym miejscu zauważyć należy, że już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1373/01, wydanym po rozpoznaniu skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], wskazał na konieczność poczynienia ustaleń, czy zespół garaży stanowi jeden obiekt, czy też tworzą go odrębne obiekty budowlane, oraz czyją stanowią one własność. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30, co nie dotyczy niniejszej sprawy. Ustawodawca przesądził zatem, iż decyzja, która nie uzyskała jeszcze waloru ostateczności, nie uprawnia inwestora do podjęcia procesu inwestycyjnego. Inwestor nie może domniemywać, że decyzja jest ostateczna po upływie 14 dni od daty jej doręczenia. Jedynie oczywiście wadliwe działanie organu I instancji, np. poprzez opatrzenie klauzulą ostateczności decyzji, od której wniesiono odwołanie, bądź też fakt przywrócenia stronie terminu do wniesienia odwołania po stwierdzeniu przez organ I instancji jej ostateczności na żądanie inwestora, uzasadniałoby odstąpienie od trybu kwalifikowania budowy jako samowoli. W niniejszej sprawie tego rodzaju okoliczności, w przekonaniu Sądu, nie miały miejsca. Jakkolwiek organ odwoławczy, mimo obowiązku, nie przedłożył wszystkich dokumentów sprawy, to jednak z twierdzeń skargi nie wynika, aby organ I instancji poświadczył ostateczność decyzji, mimo wniesienia odwołania przez właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Zatem skarżący nie mieli żadnych usprawiedliwionych podstaw do przyjęcia, iż realizacja inwestycji nastąpiła w oparciu o decyzję ostateczną, zwłaszcza przy porównaniu dat decyzji organów obydwu instancji. W tej sytuacji prawidłowo przyjęto zatem, że w niniejszej sprawie zachodził przypadek budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy jednak wskazać, że w stanie prawnym, obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. oraz w dacie wydania zaskarżonego aktu, ustawodawca dopuścił możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 1) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego w prawem. W takim przypadku właściwy organ w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymując prowadzenie robót budowlanych, w postanowieniu nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3, czyli przede wszystkim projektu budowlanego w czterech egzemplarzach wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie do rejestru samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie powyższych obowiązków, stosuje się przepis art. 48 ust. 1, a zatem orzeka się rozbiórkę obiektu budowlanego. Natomiast spełnienie powyższych obowiązków obliguje właściwy organ do zbadania przedłożonych dokumentów w zakresie określonym w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego i dopiero wówczas organ w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Tymczasem w niniejszej sprawie tryb z art. 48 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy nie został dochowany, co oznacza przedwczesność ustalenia opłaty legalizacyjnej. Stwierdzić również należy, iż wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego, nieistotna dla rozstrzygnięcia sprawy jest treść planu zagospodarowania przestrzennego z daty budowy, jak również przeprowadzenie budowy w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym względzie miarodajny jest bowiem stan z daty wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzonej samowoli budowlanej. Nadto, w sytuacji gdy adresatem nakazów, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, winien być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, nie ma znaczenia fakt, iż nie istniejący już "A" legitymował się projektem budowlanym, który został zatwierdzony uchyloną decyzją z dnia [...] r. Wszak decyzja ta obejmowała pierwotnie 48 boksów garażowych, podczas gdy faktycznie zrealizowano 64 boksów. Brak też jakichkolwiek ustaleń faktycznych co do technologii wykonanych robót budowlanych. Co więcej, dla oceny wymogów projektu budowlanego i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi miarodajny jest stan prawny z daty orzekania w przedmiocie popełnionej samowoli budowlanej. Tymczasem stan ten uległ zmianie, przede wszystkim w związku z wejściem w życie z dniem 16 grudnia 2002 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./. Nie wydaje się też możliwe przedłożenie jednego projektu budowlanego dla szeregu obiektów budowlanych, których inwestorami bądź właścicielami są różne osoby. Obowiązki z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego winny być zatem zindywidualizowane, jako że możliwe są różne rozstrzygnięcia co do bytu prawnego poszczególnych obiektów, w zależności od spełnienia wymogów prawa budowlanego. Uchybienie powyższe miało zaś wpływ na wynik sprawy, jako że wyrazem legalizacji samowoli budowlanej jest decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego w przypadku zakończenia budowy /art. 49 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego/. Już z tych względów postanowienia organów obydwu instancji nie mogły się ostać, jako że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, sąd administracyjny zobligowany jest do działania z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Nadto podnieść trzeba, że postanowienie organu odwoławczego zapadło z naruszeniem zakazu reformationis in peius. Z mocy art. 139 kpa w zw. z art. 144 kpa organ II instancji nie może wydać orzeczenia na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub interes społeczny. W niniejszej sprawie organ II instancji, po rozpoznaniu zażalenia osób zobowiązanych do poniesienia opłat legalizacyjnych, orzekł o podwyższeniu wysokości tej opłaty, aczkolwiek nie wskazał na przesłanki z art. 139 kpa, uprawniające do działania na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie. Zdaniem Sądu, skoro błędne określenie wysokości opłaty legalizacyjnej przez organ I instancji było wynikiem wadliwych ustaleń co do ilości garaży, zgodnie z zasadą z art. 139 kpa, organ II instancji nie był władny do wydania orzeczenia na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie. W końcu stwierdzić należy, że organy obydwu instancji błędnie określiły wysokość opłaty legalizacyjnej, niezgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie orzekania. Zgodnie z normą intertemporalną, zawartą w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 888, poz. 6174/, do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, stosuje się przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 – 4. Norma z ust. 4 art. 2 ustawy nowelizującej nakazuje zaś stosowanie przepisów dotychczasowych do obliczania wysokości kar m.in. z art. 59f Prawa budowlanego. Oznacza to, iż o ile tryb likwidacji samowoli budowlanej, określony w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego, podlegał rozpoznaniu na gruncie nowego stanu prawnego, to wyliczenie wysokości opłaty legalizacyjnej winno nastąpić na podstawie stawki opłaty, wynikającej z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzonej w wyniku obowiązkowej kontroli /Dz.U. Nr 120, poz. 1132/, czyli w wysokości 300 zł, a nie w wysokości [...] zł, jak to przyjęły organy obydwu instancji, w konsekwencji znacznie zawyżając wysokość opłaty legalizacyjnej. Wskazać również trzeba na wadliwość postanowienia organu I instancji, polegającą na oznaczeniu adresata, czyli osoby obowiązanej do uiszczenia opłaty legalizacyjnej, w załączniku do postanowienia, wymieniającym 64 osoby. Tak sformułowane orzeczenie narusza wymogi z art. 124 § 1 kpa, zaś uchybienie to nie zostało usunięte przez organ II instancji, który uchylił wadliwe rozstrzygnięcie tylko w części dotyczącej wysokości opłaty legalizacyjnej i to z naruszeniem art. 139 kpa, na co wskazano już wyżej. Błędne było też zawarte w postanowieniu organu I instancji pouczenie o skutkach nieuiszczenia opłaty. Oplata ta nie podlega bowiem egzekucji administracyjnej, lecz zgodnie z art. 49 ust. 3 zd. 2 Prawa budowlanego, w przypadku jej nieuiszczenia w terminie właściwy organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił postanowienia organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonego aktu po myśli art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, rozstrzygnięto na wniosek strony skarżącej zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ustawy . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji winien w pierwszej kolejności dokonać oceny budowy w aspekcie wymogów z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a następnie nałożyć w drodze postanowienia na podmioty wymienione w art. 52 tego prawa obowiązki, wynikające z art. 48 ust. 3. Dopiero po przedłożeniu wymaganych dokumentów i ich ocenie zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, zachodzić będzie podstawa do ustalenia opłaty legalizacyjnej, której wysokość winna wynikać z przyjęcia jako stawki kwoty 300 zł.