II GSK 19/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie Jan Kacprzak NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.T.C. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 2039/04 w sprawie ze skargi P.T.C. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 7 września 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości dla sieci telefonicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz P.T.C. Spółki z o.o. w W. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 2039/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.T.C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Telekomunikacji i Poczty z dnia 7 września 2004 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości. Sąd orzekał na podstawie następującego stanu faktycznego: Pismem z dnia 18 maja 2004 r. skarżąca spółka PTC Sp. z o.o. złożyła do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty wniosek o dokonanie rezerwacji częstotliwości w zakresie 1723,3-1730,3 MHz i 1818,3-1825,3 MHz na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, na okres 25 lat, do wykorzystania dla ruchomej publicznej sieci telefonicznej działającej zgodnie ze standardem telekomunikacyjnym GSM 1800. Prezes URTiP decyzją Nr [...] z dnia 17 czerwca 2004 r., na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze zm.), dalej p.t., odmówił skarżącej Spółce dokonania we wnioskowanym zakresie rezerwacji częstotliwości na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Organ stwierdził, iż w związku z tym, że z wnioskiem o dokonanie rezerwacji częstotliwości w tych samych zakresach wystąpiła również spółka T. Sp. z o.o. z siedzibą w W., przetarg jest obligatoryjnym sposobem wyłonienia podmiotu, na wniosek którego zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości. Zdaniem Prezesa URTiP stwierdzenie w przedmiotowym postępowaniu braku dostatecznych zasobów częstotliwości przesądza o prawnej konieczności przeprowadzenia przetargu, co wyklucza dokonanie rezerwacji częstotliwości w trybie art. 22 p.t. W wyniku rozpatrzenia złożonego przez PTC Sp. z o.o. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes URTiP wydał w dniu 7 września 2004 r. decyzję, którą utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia 17 czerwca 2004 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P.T.C. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie powyższej decyzji. Strona zarzuciła wadliwe sformułowanie sentencji decyzji, tj. pominięcie w jej treści sformułowania, iż odmowa rezerwacji częstotliwości dotyczy jedynie dokonania rezerwacji bez przeprowadzenia przetargu. Spółka podniosła, że zaistniała odmowa rezerwacji częstotliwości tworzy dla niej stan rzeczy osądzonej także na etapie postępowania przetargowego ze względu na tożsamość sprawy, o której decyduje zarówno tożsamość przedmiotu, jak stanu prawnego, która w sprawie będzie miała miejsce chociażby z uwagi na fakt, iż pomimo wejścia w życie nowego Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r., do przetargu w niniejszej sprawie znalazłyby zastosowanie przepisy Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. Skarżąca Spółka zarzuciła ponadto, iż niejasna jest sama podstawa materialnoprawna wydanej decyzji, albowiem wskazany w komparycji przepis art. 24 ust. 1 pkt 1 p.t. nie wskazuje na możliwość wydania decyzji administracyjnej o odmowie dokonania rezerwacji częstotliwości w przypadku konieczności przeprowadzenia przetargu. Wątpliwe jest zatem - zdaniem strony skarżącej - czy w ogóle tego rodzaju decyzja mogła być w sprawie niniejszej wydana. Strona zarzuciła również, iż uzasadnienie decyzji nie zawiera wymaganego przez art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Prezes URTiP, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w toku postępowania administracyjnego, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga Spółki P.T.C. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem przedmiotowe decyzje Prezesa URTiP nie naruszają, zdaniem Sądu, norm prawa materialnego, jak również nie uchybiają przepisom postępowania. Sąd podkreślił, że w świetle przepisów Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. należy stwierdzić, że jedną z przesłanek odmowy wydania zezwolenia na eksploatację publicznej sieci telefonicznej jest sytuacja, w której występują okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia rezerwacji częstotliwości. Z kolei jedną z przyczyn uzasadniających odmowę udzielenia wspomnianej rezerwacji jest brak dostatecznych zasobów częstotliwości. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) p.t. także pozwolenia wydaje się w przypadku spełnienia przesłanki dostępności częstotliwości objętych wnioskiem. Zdaniem Sądu I instancji w przypadku złożenia wniosku o dokonanie rezerwacji częstotliwości, który nie może być pozytywnie załatwiony, konieczne jest wydanie decyzji o odmowie dokonania rezerwacji (tak również S. Piątek w: "Prawo telekomunikacyjne. Komentarz", s. 229). Prezes URTiP prawidłowo odmówił zatem skarżącej Spółce dokonania rezerwacji wnioskowanych częstotliwości. Sąd podał, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż w przypadku wolnych 100 kanałów w paśmie 1800 MHz oraz złożenia wniosków przez inne spółki, organ - w świetle przepisu art. 24 ust. 1 pkt 1 p.t. zobowiązany był do przeprowadzenia obligatoryjnego przetargu celem wyłonienia podmiotu, na wniosek którego zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości. W ocenie Sądu organ zasadnie uznał, iż pominięcie w niniejszej sprawie trybu przetargowego, z uwagi na brak dostatecznych zasobów częstotliwości, skutkowałoby wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd stwierdził, że w związku z powyższym brak podstaw do przyjęcia jako zasadnej tezy zawartej w skardze Spółki PTC, iż ustawa Prawo telekomunikacyjne nie wskazuje na możliwość wydania decyzji administracyjnej o odmowie dokonania rezerwacji częstotliwości w przypadku konieczności przeprowadzenia przetargu. WSA podkreślił, że podstawa prawna dla wydania zaskarżonej decyzji Prezesa URTiP istniała w ustawie Prawo telekomunikacyjne z 2000 r., jak również istnieje w ustawie Prawo telekomunikacyjne z 2004 r. (art. 114 ustawy). Sąd zauważył, że organ jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia powinien prawidłowo wskazać w komparycji obu zaskarżonych decyzji art. 22 ust. 1 - 3 p.t., natomiast na przepis art. 24 ust. 1 pkt 1 tej ustawy powołać się ewentualnie w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem Sądu uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu wadliwego sporządzenia sentencji decyzji, tj. pominięcia przez organ w jej treści sformułowania, iż odmowa rezerwacji częstotliwości dotyczy jedynie dokonania rezerwacji bez przeprowadzenia przetargu, należy stanowczo zauważyć, iż brak jest podstawy prawnej dla przyjęcia tezy, iż sporna sentencja winna jednoznacznie brzmieć w sposób wskazany przez skarżącą Spółkę PTC. W ocenie Sądu brak było wprawdzie jakichkolwiek przeciwwskazań formalnoprawnych dla takiego sformułowania sentencji decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 17 czerwca 2004 r., jak wnioskowała strona skarżąca, niemniej z uwagi na fakt, iż uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część, a w treści uzasadnienia organ w sposób dostatecznie precyzyjny i prawidłowy wykazał podstawę faktyczną i prawną odmowy dokonania rezerwacji, należy stwierdzić, iż stanowisko wyrażone przez Prezesa URTiP nie może uzasadniać obaw skarżącej co do ewentualnego zarzutu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Sąd wskazał, że warunkiem zaistnienia przesłanki powagi rzeczy osądzonej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jest ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej, która istnieje, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu oraz tego samego stanu prawnego i faktycznego. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko pomiędzy tymi samymi stronami. W konsekwencji Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia przez Prezesa URTiP art. 24 ust. 1 pkt 1 p.t. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. podkreślając, że sam fakt, iż postępowanie administracyjne i ewentualne późniejsze postępowanie przetargowe dotyczy tego samego dobra, jakim są częstotliwości w zakresie 1800 MHz, nie ma znaczenia w zaistniałej sprawie i nie daje podstawy do stwierdzenia tożsamości sprawy. W skardze kasacyjnej P.T.C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, a także (zgodnie z art. 188 p.p.s.a.) o rozpoznanie skargi i uchylenie w całości obu decyzji Prezesa URTiP oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.: 1. art. 22 ust. 1, 2, 3 oraz art. 24 ust. 1 pkt 1 p.t. poprzez uznanie, że Prezes URTiP miał prawo do wydania decyzji odmawiającej rezerwacji częstotliwości w sytuacji, w której brak było podstaw faktycznych i prawnych do jej wydania. W ocenie skarżącej zaskarżony wyrok opiera się na błędnej wykładni art. 22 ust. 1, 2, 3 i art. 24 p.t., zgodnie z którą w sytuacji złożenia wniosku o rezerwację częstotliwości, który nie może być uwzględniony z powodu złożenia wniosków dotyczących tych samych częstotliwości również przez inne podmioty i braku dostatecznej liczby wolnych częstotliwości, uprawnione jest wydanie decyzji o odmowie przyznania częstotliwości. Zdaniem strony sytuacja ta nie uzasadnia wydania decyzji o odmowie dokonania rezerwacji częstotliwości. Spółka wyraziła pogląd, że w momencie gdy spełnione zostają przesłanki przeprowadzenia przetargu uregulowanego w ustawie, jakakolwiek decyzja co do przyznania lub odmowy przyznania częstotliwości może zostać wydana dopiero po przeprowadzeniu tego postępowania, ewentualnie po chwili, w której stanie się wiadome, że wnioskodawca nie bierze udziału w procedurze przetargowej. Spełnienie przesłanek wdrożenia obligatoryjnego trybu przetargowego powoduje, iż postępowanie to, w razie przystąpienia wnioskodawcy do przetargu, łączy się z postępowaniami innych wnioskodawców i prowadzi do wydania jednej decyzji administracyjnej o przyznaniu rezerwacji podmiotowi wyłonionemu w przetargu i odmowie przyznania rezerwacji podmiotom w przetargu nie wyłonionym. Decyzja odmawiająca przyznania częstotliwości ostatecznie rozstrzyga sprawę i wyklucza możliwość przyznania danemu wnioskodawcy tej samej częstotliwości w trybie przetargowym. Zdaniem skarżącej, nie ma żadnych podstaw prawnych do odmowy przyznania częstotliwości w sytuacji, w której nie jest jeszcze wiadomo czy podmiot domagający się przyznania rezerwacji weźmie udział w przetargu. Decyzja taka mogła być zatem w niniejszej sprawie wydana dopiero w razie stwierdzenia, że skarżąca nie bierze udziału w przetargu albo też po jego rozstrzygnięciu, łącznie z przyznaniem częstotliwości podmiotowi wyłonionemu w przetargu. 2. art. 22 ust. 1, 2, 3 oraz art. 24 ust. 1 pkt 1 p.t. poprzez uznanie za zgodne z prawem wadliwego sformułowania sentencji decyzji Prezesa URTiP odmawiającej rezerwacji częstotliwości, polegającego na pominięciu w jej treści sformułowania, iż odmowa rezerwacji częstotliwości dotyczy jedynie dokonania rezerwacji bez przeprowadzenia przetargu. Na wypadek, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wydanie decyzji odmawiającej dokonania rezerwacji w stanie faktycznym i prawnym zaistniałym w niniejszej sprawie było uprawnione, skarżąca podniosła zarzut błędnego sformułowania sentencji decyzji. Zdaniem Spółki sentencja ta winna wprost wskazywać, że odmowa rezerwacji częstotliwości odnosiła się jedynie do trybu bezprzetargowego. Brak takiego zastrzeżenia w treści decyzji wskazuje bowiem na bezwzględną odmowę przyznania dobra reglamentowanego i pociąga za sobą niebezpieczeństwo zaistnienia w tym względzie powagi rzeczy osądzonej. Strona wyraziła pogląd, że problem należytego sposobu sformułowania sentencji decyzji oraz stanu powagi rzeczy osądzonej nie powstałby w ogóle, gdyby przyjąć, że wydanie decyzji odmawiającej rezerwacji częstotliwości możliwe było jedynie w trybie przetargu. W piśmie z dnia 5 stycznia 2005 r., stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej, skarżąca wskazała, że w wyroku z dnia 28 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 327/05, WSA w Warszawie uznał, że wnioski o rezerwację częstotliwości złożone przez różne podmioty, zgodnie z art. 62 k.p.a., powinny zostać rozpoznane łącznie. Sąd przyjął także, iż brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji odmawiających rezerwacji częstotliwości w sytuacji, gdy w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania przetargowego. Zdaniem strony skarżącej, wykładnia przepisów prawa zawarta w powołanym wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 września 2005 r. jest prawidłowa. Jest ona przy tym zasadniczo różna od wykładni zawartej w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2005 r., co potwierdza konieczność rozstrzygnięcia przez NSA zaistniałych w orzecznictwie rozbieżności. Prezes URTiP wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezpodstawnej oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto organ wskazał, że uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera w przeważającej części ponowne wykazanie nieprawidłowości decyzji Prezesa URTiP bez wnikliwego i przekonywującego uzasadnienia nieprawidłowości wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca trafnie bowiem zarzuca, iż Sąd I instancji wadliwie zaakceptował wydanie decyzji o odmowie dokonania rezerwacji częstotliwości na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego, jako zgodnej z prawem. Przepis ten stanowi jedynie o "drodze" - trybie, w jakim mają być wyłaniane podmioty wnioskujące o dokonanie rezerwacji częstotliwości. Zgodnie z tym przepisem w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmioty wnioskujące o dokonanie rezerwacji częstotliwości są wyłaniane w drodze przetargu. Z przepisu tego nie można zatem wyciągać wniosku, iż mógł on stanowić podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o odmowie dokonania rezerwacji częstotliwości. W wydanych w niniejszej sprawie decyzjach Prezes URTiP uznał, że stwierdzenie w przedmiotowym postępowaniu braku dostatecznych zasobów częstotliwości przesądza o prawnej konieczności przeprowadzenia przetargu, co wyklucza dokonanie rezerwacji częstotliwości w trybie art. 22 Prawa telekomunikacyjnego. Powoływany art. 22 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego stanowi, że rezerwacji częstotliwości dokonuje się dla podmiotu, który spełnia wymagania określone ustawą, a także jeżeli nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2, oraz jeżeli spełnione są warunki określone w art. 18 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Przepis art. 8 ust. 1 pkt 2 stanowi, że Prezes URTiP wydaje zezwolenie wnioskodawcy, który zamierza wykonywać działalność telekomunikacyjną, jeżeli nie zachodzą uzasadnione okoliczności prowadzące do: a) zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego, b) naruszenia umów międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest stroną, c) zakłócenia pracy innych urządzeń telekomunikacyjnych i sieci telekomunikacyjnych. Z kolei w myśl przepisu art. 18 ust. 1 pkt 2 z zastrzeżeniem ust. 2 a, pozwolenie wydaje się podmiotowi, który spełnia wymagania określone ustawą oraz jeżeli częstotliwości objęte wnioskiem: a) są dostępne, b) zostały przeznaczone w Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości dla wnioskowanej służby radiokomunikacyjnej oraz plan zagospodarowania częstotliwości przewiduje ich zagospodarowanie zgodne z wnioskiem, c) mogą być ochronione przed zaburzeniami elektromagnetycznymi, d) zostały międzynarodowo uzgodnione w zakresie i formie określonej w międzynarodowych przepisach radiokomunikacyjnych lub umowach, których Rzeczpospolita Polska jest stroną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnienia decyzji Prezesa URTiP nie wynika, aby organ badał wydając zaskarżoną decyzję, czy w sprawie nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 oraz czy spełnione były warunki określone w art. 18 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Nieuzasadnione jest więc stwierdzenie zawarte w wyroku Sądu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie zaszły przewidziane ustawą okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia rezerwacji częstotliwości. Za taką przyczynę uzasadniającą odmowę udzielenia rezerwacji częstotliwości Sąd uznał brak dostatecznych zasobów częstotliwości, a taka przyczyna w powołanych wyżej przepisach nie występuje. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) Prawa telekomunikacyjnego takie pozwolenia wydaje się w przypadku spełnienia przesłanki dostępności częstotliwości objętych wnioskiem. Ta ostatnia argumentacja Sądu nie zasługuje jednak na aprobatę, gdyż Prezes URTiP odmówił rezerwacji częstotliwości nie z powodu braku ustawowej przesłanki z art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) Prawa telekomunikacyjnego, tj. braku dostępności częstotliwości, lecz z powodu braku dostatecznych zasobów częstotliwości. Poza tym Sąd I instancji nie przedstawił żadnej argumentacji pozwalającej na utożsamianie przesłanki braku dostępności częstotliwości z przesłanką braku dostatecznych zasobów częstotliwości. W sprawie zaś było bezsporne, iż dochodzone częstotliwości były dostępne lecz dopiero po przeprowadzeniu przetargu. W tej sytuacji Prezes URTiP miał zatem, określony art. 24 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego, obowiązek przeprowadzenia przetargu zanim wydał decyzję odmawiającą P.T. C. dokonania rezerwacji częstotliwości. Jeżeli zaś strona skarżąca domagałaby się przyznania rezerwacji częstotliwości bez przeprowadzenia przetargu, to w takiej sytuacji rzeczą organu było rozważenie, czy istnieją podstawy prawne lub faktyczne do prowadzenia w tej sprawie postępowania administracyjnego, czyli czy istnieje przedmiot postępowania (możliwość rezerwacji częstotliwości bez przeprowadzenia przetargu), a w konsekwencji, czy nie zachodzi podstawa do umorzenia tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.