VI SA/Wa 1906/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Maciej Kliszcz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2005r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. Nr [...] w sprawie przywrócenia terenu pasa drogowego do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] lutego 2001r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] lutego 2001r. nakazującą skarżącemu przywrócenie terenu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Zanim doszło do wydania decyzji zaskarżonej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, już dwukrotnie uchylało wcześniejsze decyzje dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] nakazujące panu J. K. przywrócenie terenu pasa drogowego ul. [...] do stanu poprzedniego poprzez usunięcie kiosku handlowego. Ostatecznie, Dyrektor ZDM w [...], działający w imieniu Zarządu m. [...] (na podstawie uchwały Zarządu m. [...] z dnia [...] stycznia 2001r. nr [...]), decyzją z dnia [...] lutego 2001r. na podstawie art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, nakazał skarżącemu przywrócić teren pasa drogowego ul. [...] na odcinku [...] – [...] do stanu poprzedniego poprzez usunięcie kiosku handlowego do dnia [...] marca 2001r. W wyniku złożonego przez pełnomocnika skarżącego odwołania, SKO w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2001r. umorzyło postępowanie odwoławcze z uwagi na, jak wskazało, brak umocowania pełnomocnika skarżącego do czynności przed SKO. Skarżący wniósł na to rozstrzygnięcie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2003r. sygn. akt II SA 2427/01 uchylił zaskarżoną decyzję SKO w [...]. Sąd podkreślił, że w sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, a brak pełnomocnictwa był brakiem formalnym, do którego usunięcia stronę należało wezwać w trybie art. 64 § 2 Kpa., co nie zostało wykonane. W tej sytuacji SKO w [...], rozpoznając odwołanie J. K. od decyzji ZDM z dnia [...] lutego 2001r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu podał, iż zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu, właściwy zarządca drogi orzeka o przywróceniu ich do stanu poprzedniego. Skarżący korzystał z terenu, na który zezwolenie na zajęcie pasa drogowego posiadała firma B. Sp. z o.o. Zezwolenie to wygasło dnia [...] września 1999r. i ani skarżący ani żaden inny podmiot nie posiadali po tym terminie zezwolenia na zajmowanie pasa ulicy [...]. Zarzut braku podstawy prawnej do wydania decyzji SKO uznało za niezasadny, ponieważ zgodnie z art. 19 ust. 6 ustawy o drogach publicznych w granicach miasta [...] zarządcą dróg publicznych – krajowych, z wyjątkiem autostrady i dróg ekspresowych, wojewódzkich, powiatowych jest zarząd miasta [...], który stosowną uchwałą upoważnił dyrektora ZDM w [...] i jego zastępcę do załatwiania spraw w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji, w jego imieniu. SKO nie stwierdziło również naruszenia przepisów proceduralnych. We wniesionej do WSA w Warszawie skardze J. K. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów procesu na jego rzecz. Rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 7, art. 31 § 1, art. 77 § 1 Kpa. nierozpoznanie istoty sprawy, błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego i naruszenie praw skarżącego. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony postępowania tj. Związek Pracodawców Prywatnych [...], który wnosił o dopuszczenie do postępowania na prawach strony i że pomimo wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2001r. sygn. akt II S.A. 2464/00 kwestia dopuszczenia nie została rozstrzygnięta. Skarżący podniósł, że bezspornym faktem jest pominięcie w prowadzonym postępowaniu jego pełnomocnika J. A., co uzasadnia wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, nie zgadzając się z postawionymi zarzutami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja, jak również decyzja wydana przez Dyrektora ZDM w [...] nie mogą się ostać, ponieważ postępowanie przeprowadzone zostało wadliwie, z naruszeniem zasad określonych w art. 8 i art. 9 Kpa. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący w składanych od kolejnych decyzji o przywrócenie terenu pasa drogowego do stanu poprzedniego odwołaniach wskazywał, iż nie rozpatrzona została sprawa dopuszczenia organizacji społecznej do tego postępowania, co nie jest obojętne dla skarżącego. Ten sam zarzut powtórzony został w skardze do Sądu. Organ kwestię braku udziału organizacji społecznej w postępowaniu pomijał i nie odniósł się również do niej w odpowiedzi na skargę, twierdząc, że postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Skarżący, na poparcie zgłoszonego w skardze argumentu nieprawidłowo prowadzonego postępowania z uwagi na brak udziału w nim wszystkich stron tego postępowania, powołał się na wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2001r. sygn. akt II SA 2464/00, który uchylił postanowienie SKO w [...] i poprzedzające je postanowienie organu I instancji odmawiające dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym (kopię wyroku złożył na rozprawie do akt sprawy). Z uzasadnienia orzeczenia wynika, iż organizacja społeczna – Związek Pracodawców Prywatnych [...] złożyła wniosek o dopuszczenie jej do postępowania w sprawie o zajęcie pasa drogowego przez J. K. i że fakt złożenia tego wniosku nie był kwestionowany. Nie kwestionowano również, tego że związek ten ma prawo i obowiązek reprezentować interesy zrzeszonych członków. Sąd nie podzielił jednak opinii organu o braku interesu społecznego w występowaniu organizacji w postępowaniu, wskazując jednocześnie, że organ odmawiając Związkowi udziału w postępowaniu, dopuścił się naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji RP). Wydany wyrok, zgodnie z art. 30 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 1 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zmianami) był dla organu w sprawie o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu wiążący. Mimo wyrażonej przez Sąd oceny prawnej, organ wniosku w ogóle nie rozstrzygnął. Bez znaczenia jest tu bierna postawa Związku Pracodawców Prywatnych [...], bowiem złożony przez nią wniosek należało rozpatrzyć, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej cyt. orzeczeniem NSA, nie zaś kontynuować postępowanie, w stosunku do którego zgłoszono wniosek o dopuszczenie, tak jak gdyby wniosku po orzeczeniu NSA uchylającym postanowienie o odmowie, nie było. Podkreślenia wymaga, że kolejna, trzecia decyzja dyrektora ZDM w sprawie przywrócenia pasa drogowego wydana została [...] lutego 2001r. podczas, gdy przed NSA toczyła się już sprawa ze skargi organizacji społecznej na odmowę dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. W takim stanie rzeczy, prowadzenie przez organ postępowania o przywrócenie pasa drogowego do stanu pierwotnego, bez ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, dodatkowo w sytuacji wydanego przez NSA orzeczenia w tej sprawie i zgłaszanych przez skarżącego zarzutów w związku z brakiem działania organu, należy uznać za wadliwe. Prowadząc w taki sposób postępowanie, organ naruszył zasadę zaufania do organów Państwa i zasadę udzielania stronom postępowania wyczerpujących informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalanie ich praw i obowiązków. Z akt sprawy wyłania się klarowny obraz konsekwentnej postawy skarżącego oczekującego wsparcia organizacji społecznej, do której przynależy i która mu tego wsparcia udzieliła składając stosowny wniosek. Organ winien więc tak prowadzić postępowanie, aby w przypadku dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu, nie pozbawić jej możliwości realizowania uprawnień wynikających z art. 31 § 3 Kpa. a stronie postępowania zainteresowanej udziałem organizacji w postępowaniu, stworzyć pełne warunki respektowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Mimo, że chybione są zarzuty skargi dotyczące braku udziału w postępowaniu wszystkich stron – Związek Pracodawców Prywatnych [...] nie był stroną postępowania, oczekiwał jedynie na dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony – Sąd uznał, że ignorowanie przez organy administracji publicznej tak złożonego wniosku o dopuszczenie do udziału, jak też składanych w trakcie prowadzonego postępowania protestów skarżącego związanych z nierozpatrzeniem wniosku narusza wskazane już przepisy postępowania, powagę organu administracji publicznej i nie ma nic wspólnego z zasadami dobrej praktyki administracyjnej określonymi w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji przyjętym przez Parlament Europejski dnia 6 września 2001r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) – p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.