II OSK 368/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2006 r., na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Po 739/05 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] maja 2005 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Gminy G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] maja 2005 r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że jednostka samorządu terytorialnego może być jako osoba prawna stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego. Natomiast w sytuacji, kiedy organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznacza się rolę organu administracji publicznej, wówczas dba on o interesy jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W przedmiotowej sprawie organ Gminy został upoważniony z mocy ustawy do określenia i sposobu postępowania w sprawach przyznania terenów na określone cele wraz z ustaleniem zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Tym samym został ograniczony jego zakres uprawnień jako osoby prawnej i w zakresie w jakim wykonuje funkcje organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania interesu prawnego tej jednostki. Niedopuszczalne jest bowiem, aby gmina, której organ wydał decyzję, występowała w podwójnej roli – organu decyzyjnego i strony postępowania. Postępowanie sądowe nie służy rozstrzyganiu sporów pomiędzy organami administracji publicznej pierwszej i drugiej instancji. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 60 w związku z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarżący podniósł, że skargę składa jako wspólnota samorządowa, posiadająca osobowość prawną i w konkretnej sprawie zainteresowana rozstrzygnięciem. Należy odróżnić charakter prawny czynności organu wydającego decyzję administracyjną od czynności organu występującego w imieniu Gminy, jako wspólnoty samorządowej, korzystającej z określonych praw, zagwarantowanych w ustawie. Uprawnienie Gminy G. do występowania na prawach strony należy więc oceniać nie w znaczeniu działania podmiotu w sprawie, w której organ rozstrzygał w I instancji, ale w kategorii ochrony interesów Gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza w zasadzie możliwość występowania w tej sprawie tej jednostki samorządu terytorialnego jako strony postępowania administracyjnego, bądź sądowoadminstracyjnego. W tej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Tym samym Sąd podzielił pogląd przyjęty w uchwale NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03. W przedmiotowej sprawie Burmistrz Gminy G. orzeka o załatwieniu sprawy, stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), wydając decyzji o warunkach zabudowy. Trafnie wobec tego zauważył Sąd I instancji, że Burmistrz wykonując funkcję organu administracji publicznej, nie jest uprawniony do reprezentowania interesu prawnego Gminy w trybie postępowania sądowoadminstracyjnego. W takiej sytuacji organ może "bronić" interesu jednostki samorządu terytorialnego jedynie w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Należy ponadto podnieść, że przedmiot sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego nie dotyczy praw gminy jako osoby prawnej. Skarżący w istocie rzeczy polemizuje z organem wyższego stopnia, co to tego jakiej treści rozstrzygnięcie powinno być wydane w wyniku rozpoznania odwołania przez organ odwoławczy. Jest to więc przypadek wniesienia skargi przez organ pierwszej instancji na decyzję organu drugiej instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.