II SA/Sz 654/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie: Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd Agnieszka Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi A. i E. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego o d d a l a skargę Decyzją z dnia [...]r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku M. i D. R. oraz B. i M. B. z dnia [...]r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z wbudowanymi garażami, budowę muru oporowego oraz rurociągu odwadniającego w [...]przy ul. [...]z zachowaniem stosownych warunków, zgodnie z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane. Uzasadniając swoją decyzję, organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...]r. ww. inwestorzy złożyli wniosek o pozwolenie na budowę, a następnie, w dniu [...]r., uzupełnili go poprzez załączenie upoważnienia do reprezentowania ich przez współinwestora - M. R. oraz oświadczeń o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. O wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji powiadomił strony, biorące udział w postępowaniu, pismem z dnia [...]r. W dalszym ciągu uzasadnienia omawianej decyzji wskazano, że w dniu [...]r. do Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miejskiego wpłynęło pismo A. K. zam. przy ul. [...], zawierające jego sprzeciw odnośnie wykonania muru oporowego wzdłuż granicy jego nieruchomości, a w dniu [...]r. pisma o podobnej treści skierowane przez I. i W. R. zam. przy ul. [...]oraz W. i T. H. zam. przy ul. [...]. Z uwagami zawartymi w wymienionych pismach zapoznano przedstawiciela inwestorów i jednocześnie projektanta mgr inż. arch. M. R. W dniu [...]r. ww. złożyła aneks do projektu architektoniczno -konstrukcyjnego w zakresie projektu budowlanego muru oporowego, o czym powiadomiono strony. W dniu [...]r. A. K. i W. R. ponownie złożyli pismo, którym podtrzymali swoje wcześniejsze stanowisko w zakresie sprzeciwu, co do budowy muru oporowego, podnosząc jednocześnie szereg uwag co do samego projektu tego muru, a także projektu odwodnienia. Ponadto, ww. wskazali na brak uzgodnienia, co do wejścia na teren nieruchomości położonej przy ul. [...], w celu włączenia drenażu do istniejącej studni. Z powyższymi uwagami ponownie zapoznano M. R. Mając na uwadze przytoczony stan faktyczny, organ pierwszej instancji, uzasadniając swoje stanowisko, wskazał w dalszym ciągu, że inwestorzy przedłożyli projekt budowlany wraz z kompletem wymaganych uzgodnień, w tym uzgodnienie z Zakładem Usług Komunalnych z dnia [...]r. projektu odwodnienia oraz wymagane oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zakres przedłożonego projektu budowlanego obejmował budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażami, budowę muru oporowego oraz rurociągu odwadniającego wyłącznie na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...], która to inwestycja nie narusza terenu nieruchomości A. K. i W. R. położonych przy ul. [...]. Ponadto, organ pierwszej instancji wskazał, że planowana budowa jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Tak więc, jak wskazano w dalszym ciągu omawianej decyzji, wobec spełnienia wymagań, określonych w przepisach ustawy - Prawo budowlane, organ nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę. Od decyzji tej odwołał się A. K., podnosząc, że wydana ona została pospiesznie, niezgodnie z przepisami prawa, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a uwagi zgłaszane do projektu przez właścicieli sąsiednich nieruchomości nie zostały przez organ pierwszej instancji uwzględnione. Nadto, odwołujący się podniósł, że nie zgadza się na budowę muru oporowego w odległości [...]od granicy jego nieruchomości, a także podkreślił, że dotychczas nie poinformowano go na jakiej rzędnej ma być ułożony drenaż, jak również nie otrzymał odpowiedzi na kierowane do Urzędu Miasta informację, dotyczące zasypania rowu melioracyjnego, na skutek czego ma zalewaną piwnicę. Z tego też względu, przekonaniu odwołującego się, organ pierwszej instancji, wydając sporną decyzję, naruszył interes osób trzecich. Decyzją z dnia [...]r. - nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 35 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu ww. odwołania, Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy, wskazał że inwestorzy spełnili wymogi przewidziane przepisami ustawy - Prawo budowlane, a załączony do dokumentacji, projekt odwodnienia działki budowlanej przy ul. [...] został wykonany przez osobę uprawnioną, a następnie zatwierdzony przez Zakład Usług Komunalnych. Z kolei projektowany mur oporowy, będący budowlą w części przylegającą do działki nr [...], stanowiącej własność A. K., ma wysokość [...], zlokalizowany jest na północ od tej działki i nie zacienia obiektu odwołującego się, znajdującego się w znacznej od niego odległości. Następnie, organ drugiej instancji wskazał też, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie określa odległości tego typu budowli od granicy działki, a jej budowa nie wymaga zgody właściciela sąsiedniej działki. Z uwagi na powyższe, w ocenie Wojewody, nie został naruszony przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, nakazujący przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich . Ponadto, Wojewoda podkreślił też, że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany spełnia wymagania decyzji z dnia [...]r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu . Tak więc, mając na uwadze, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 art. 35 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, udzielające pozwolenia na budowę, w ocenie organu odwoławczego, jest zgodne z prawem, a zatem brak jest podstaw prawnych do jego uchylenia. W nawiązaniu do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał też, że kontrola wykonania robót budowlanych, w tym ustalenie zgodności z warunkami pozwolenia na budowę, należy do właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego . Skarżący, nie zgadzając się z takim stanowiskiem, wnieśli skargę na ww. decyzję podnosząc, że: - organ nie ustosunkował się do ich zarzutów podniesionych w piśmie z dnia [...]r. , a także w odwołaniu, 1. w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący informowali o rozpoczęciu robót budowlanych przez właścicieli nieruchomości przy ul. [...], zatem właściwy organ winien uchylić pozwolenie na budowę na podstawie art. 36a i art. 32 ust. 4a ustawy - Prawo budowlane, 2. po otrzymaniu odwołania winno się niezwłocznie skontrolować teren budowy, co należy do organów administracji architektoniczno-budowlanych i nadzoru budowlanego zgodnie z treścią art. 80 i art. 81 ustawy - Prawo budowlane, 3. kolejnymi pismami z lat [...]skarżący bezskutecznie informowali Urząd Miejski o samowoli budowlanej, polegającej na zasypaniu rowu odwadniającego, ułożeniu kanału w miejsce otwartego rowu bez drenażu, braku studni kierunkowej, wprowadzenia ścieków sanitarnych do rowu, 4. przed wydaniem pozwolenia na budowę Urząd Miejski winien przeprowadzić postępowanie w sprawie oddziaływania na środowisko i przepisami o ochronie środowiska zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 ust 1 ustawy - Prawo budowlane, | | U | |i | | |i | | | | | |1 ' | | | | | |U | | - określić w decyzji zakres obowiązków wynikających z art. 75 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska, - przywołać w decyzji art. 75 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, - sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu także z wymogami ochrony środowiska - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, 1. określić warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót od strony sąsiednich nieruchomości. Ponadto, skarżący podkreślili też, że w kwestionowanej decyzji niewłaściwie przywołano art. 35 ust. 1, 2, 3 ustawy Prawo budowlane, jako że ust. 2 jest skreślony, a celowo nie przywołano natomiast art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W przekonaniu A. i E. K., organ odwoławczy dopuścił się też naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym budując obiekt budowlany należy poszanować uzasadnione interesy osób trzecich występujące w obszarze oddziaływania tego obiektu. Reasumując, skarżący wnieśli o rozpatrzenie ich skargi zgodnie z przepisami prawa budowlanego, ustawą o ochronie środowiska oraz Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej albowiem zgodnie z treścią jej art. 32 "wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne." W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ drugiej instancji, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia - poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), wykazała że skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) "pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; (...) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Jak stanowi natomiast art. 35 ust. 1 ww. ustawy "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7." Zgodnie zaś z art. 35 ust. 4 "w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę." W przytoczonym powyżej artykule został więc określony zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Mając na uwadze treść tego uregulowania zwrócić należy uwagę, że właściwy organ został przede wszystkim pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu. Ocenie może bowiem podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest zatem jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska. Natomiast projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi (np. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Do obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej należy również, jak już powyżej wskazano, sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe (w rozumieniu przepisów rozdziału 2 ustawy) uprawnienia budowlane. W tym miejscu podkreślić należy również przytoczone powyżej postanowienia art. 35 ust. 4, który stwierdza jednoznacznie, że nie można odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli są spełnione wymogi określone w przytoczonych przepisach prawa. Tym samym wykluczona została możliwość nakładania na inwestora przez organ administracji architektoniczno-budowlanej dodatkowych obowiązków, poza określonymi w tych przepisach. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko poprzedza wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w sprawie planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (art. 46 ust. 1 i ust. 4 pkt ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - Dz. U. Nr 63, poz. 627). Rodzaje tych przedsięwzięć zostały wymienione w, obowiązującym do dnia 8 grudnia 2004 r., rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490), gdzie wskazano, że należą do nich np.: instalacje do wyrobu substancji przy zastosowaniu procesów chemicznych służące do wytwarzania podstawowych produktów lub półproduktów chemii organicznej, elektrownie konwencjonalne, elektrociepłownie lub inne instalacje spalające paliwa w celu wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej, elektrownie jądrowe lub inne reaktory jądrowe, lotniska o podstawowej długości pasa startowego nie mniejszej niż 2000 m, porty lub przystanie morskie, itp. Z materiałów zgromadzonych w rozpatrywanej sprawie przez organy administracji wynika, że zaskarżona decyzja dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z wbudowanymi garażami, budowy muru oporowego oraz rurociągu odwadniającego w [...]. Wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę inwestorzy przedłożyli projekt budowlany z kompletem wymaganych uzgodnień, w tym uzgodnienie z Zakładem Usług Komunalnych z dnia [...]r. projektu odwodnienia, który konsultowano z użytkownikami zagospodarowanych, przyległych działek. Inwestorzy złożyli także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłożony projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane należące Izby Architektów i Izby Inżynierów Budownictwa. Ponadto, jak wskazano w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...]z dnia [...]r. Analizując przedstawiony Sądowi materiał dowody stwierdzić należy, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji przeprowadziły stosowną kontrolę złożonych przez inwestorów dokumentów, co poprzedziło wydanie decyzji w tej sprawie. Mając na uwadze powyższe stwierdzić zatem należy, że wydając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy nie naruszył, wskazanych w skardze, przepisów art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zarzut obrazy art. 75 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz błędnego przywołania w omawianej decyzji uchylonego ust. 2 art. 35 Prawa budowlanego nie był podnoszony przez skarżących w odwołaniu wobec czego organ odwoławczy, w zaskarżonej decyzji, nie mógł w tej kwestii zająć stanowiska. W takim przypadku także Sąd, badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, nie może się do nich ustosunkować. Odnosząc się z kolei do zarzutu obrazy przez organy administracji art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane wskazać należy, że przepisami administracyjnymi, mającymi wpływ na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich są przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane. A zatem, o naruszeniu tych interesów można mówić tylko wówczas, gdy zostały naruszone konkretne przepisy. We wskazanym powyżej art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawodawca skorzystał z pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, wskazując, że poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w rozumieniu Prawa budowlanego, odbywa się jedynie w tym obszarze. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar ten określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości (przepisy przeciwpożarowe, z zakresu ochrony środowiska, warunki techniczne dotyczące różnych obiektów etc.). Tymczasem, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) nie określa odległości, w jakiej mur oporowy powinien znajdować się od granicy działki, a jego budowa nie wymaga zgody właściciela sąsiedniej działki. Z tego względu stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, wbrew zarzutom skargi, nie narusza także przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Odnośnie pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżących wskazać należy, że kontrola wykonania robót budowlanych, w tym ustalenie zgodności ich wykonywania z warunkami pozwolenia na budowę oraz z projektem budowlanym należy do właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają żadnych uprawnień do wykonywania czynności kontrolnych na terenie budowy, gdyż upoważnienie do wstępu na teren budowy ustawodawca przyznał wyłącznie organom nadzoru budowlanego. Tak więc, wyłącznie do tego organu kierować należy uwagi, w kwestii prawidłowości wykonywanych prac czy też odstępstw od projektu budowlanego. Nie znajdując, w tych warunkach, podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja ostateczna nie odpowiada przepisom prawa materialnego, jak również podstaw do stwierdzenia, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu co najmniej mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzec należało o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270).