II OSK 70/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie Maria Czapska-Górnikiewicz Zofia Flasińska Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K., Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 113/05 w sprawie ze skargi R. M. i B. M. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia do ponownego rozpoznania decyzji o umorzeniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od R. i B. M. tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz: -Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych - M. K. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych. II OSK 70/06 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2005 r., II SA/Łd 113/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżona przez R. M. i B. M. decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia do ponownego rozpoznania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. swoją decyzją z [...] września 2004 r. umorzył postępowanie w sprawie dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny dokonanej przez B. M. i R. M. na działce o numerze ewidencyjnym 270 w Z. przy ul. Z. Organ I instancji postanowieniem z 10 lutego 2004 r. nałożył na strony na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. obowiązek wykonania i przedstawienia m.in. projektu budowlanego z uwzględnieniem zmian i przeróbek dla doprowadzenia obiektu użytkowanego jako mieszkalny do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek ten został wykonany, a organ nie znalazł podstaw do dalszego prowadzenia postępowania – dlatego je umorzył. Organ odwoławczy uznał, że budynek gospodarczy wybudowany na podstawie pozwolenia z 28 sierpnia 1964 r. - od 1966 r. wykorzystywany jest jako mieszkalny, a około roku 1983 dobudowano do niego wiatrołap oraz murowane komórki. W aktach brak jest zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku. Zdaniem organu odwoławczego zachodzi konieczność prowadzenia postępowania na podstawie Prawa budowlanego z 1994 r. w sprawie samowolnej zmiany owego sposobu użytkowania, a więc brak jest podstaw do uznania, jak to uczynił organ I instancji, że postępowanie jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone. Organ odwoławczy przyjął, że zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. można wydawać decyzję w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. wyłącznie w stosunku do obiektów budowlanych wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Nie można stosować Prawa budowlanego z 1974 r. w stosunku do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, nawet, jeśli dokonana ona została pod rządami obowiązywania ustawy z 1974 r. Organ I instancji powinien więc przeprowadzić postępowanie w sprawie na podstawie Prawa budowlanego z 1994 r. z uwzględnieniem art. 2 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888). W skardze do Sądu B. M. i R. M. powołali orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których Sąd zaprezentował inne niż organ odwoławczy stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku uchylającego decyzję organu odwoławczego stwierdził, że istotą sporu jest określenie, które przepisy winny mieć zastosowanie do oceny samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie pozwolenia budowlanego z 1964 r., ale już od 1966 r. użytkowany był jako budynek mieszkalny. Sąd powołał się na art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. zgodnie, z którym, do spraw wszczętych przez dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy tej ustawy. Wyjątek stanowi przepis art. 48, którego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 marca 1998 r., IV SA 840/96 LEX nr 43293 wskazał, że do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania stosownej decyzji organu administracji, popełnionej przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r., mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. ze względu na treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie i podzielił go także Sąd I instancji. Uznał przy tym stanowisko organu odwoławczego za bezpodstawne i odosobnione. Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi oraz M. K. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Wniósł on o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i utrzymanie w mocy decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, bądź o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowi wyjątek od ogólnej reguły zawartej w art. 103 ust. 1 tej samej ustawy, stanowiącym zasadę bezpośredniego stosowania ustawy nowej. Wyjątek ten, jak wszystkie wyjątki należy interpretować ściśle. W sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Zmiana sposobu użytkowania obiektu nie skutkuje zobowiązaniem do rozbiórki, a w konsekwencji nie może mieć zastosowania ani art. 48 ani też art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego wprowadzający regułę stosowania Prawa budowlanego z 1974 r. Podniesiono, ze powołane w wyroku orzeczenie NSA z 9 marca 1998 r. nie stanowi wiążącej wykładni, nie posiada prawnego uzasadnienia, a ponadto rażąco narusza normę prawną ustanowioną przez organ odwoławczy. M. K. w swojej skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu: - naruszenie prawa materialnego prze błędną wykładnię art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r.; - naruszenia prawa procesowego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że naruszenie prawa materialnego polega na przyjęciu, ze wyjątek, o którym mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. dotyczy nie tylko samowoli budowlanej określonej w art. 48 ustawy, ale także zmiany sposobu użytkowania uregulowanego w art. 71 i n. ustawy. Takie stanowisko Sądu jest sprzeczne z regulacją ustawową, gdyż wyjątków nie można interpretować rozszerzająco. Podniesiono, że pogląd zawarty w cytowanym wyroku NSA z 9 września 1998 r. nie jest poglądem ugruntowanym, gdyż istnieje tylko jedno orzeczenie w tym przedmiocie, a ponadto sam Sąd w tym wyroku brał pod uwagę zastosowanie Prawa budowlanego z 1994 r, a więc miał w tej kwestii wątpliwości. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polega na uwzględnieniu skargi. Wyrok ten powoduje, że w obiegu prawnym pozostaje wadliwa decyzja organu I instancji. Organ ten bowiem nakładając obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów zastosował obecnie obowiązujące przepisy prawa, a po ich dostarczeniu stwierdził, że mają zastosowanie przepisy innej ustawy – Prawa budowlanego z 1974 r. Nie można do jednego stanu prawnego raz stosować przepisy jednej ustawy, a raz drugiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiera wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i utrzymanie w mocy decyzji tego organu, podczas, gdy co najwyżej Sąd, na podstawie art. 188 p.p.s.a. jest władny do uchylenia tego wyroku i oddalenia skargi. Tego rodzaju uchybienie nie może mieć jednak wpływu na możliwości rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgłoszony zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jest trafny. Przepis ten stanowi, że "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Istotą cytowanego przepisu jest to, aby do samowoli budowlanej popełnionej w warunkach opisanych w tym przepisie nie stosować bardzo restrykcyjnego, zwłaszcza do czasu nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r., art. 48 tego Prawa, ale regulację zawartą w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r., które miały charakter łagodniejszy dla sprawcy owej samowoli. Nie jest jednak uprawniona taka interpretacja powołanego art. 103 ust. 2, w myśl której można stosować unormowania zawarte w Prawie budowlanym z 1974 r. do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W stosunku do wszystkich spraw, poza wymienionymi w art. 103 ust. 2, musi obowiązywać reguła, iż organy administracji orzekają na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie tego orzekania. Rozpoznając wiec sprawę samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, organy administracji orzekają na podstawie przepisów obowiązujących w dacie tego orzekania, oczywiście badając czy w stanie prawnym obowiązującym w momencie dokonywania owej zmiany sposobu użytkowania, miało miejsce naruszenie obowiązującego wówczas prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną nie podziela poglądu prawnego sformułowanego w powołanym przez Sąd I instancji wyroku NSA z 9 marca 1998 r., IV SA 840/96, LEX nr 43293. Pogląd ten bowiem nie tylko nie posiada żadnego przekonywającego uzasadnienia, ale ponadto oparty jest o rozszerzającą wykładnię art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Z powyższych względów trafne są także zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej M. K. Sąd I instancji nie powinien uchylać zaskarżonej decyzji, ale winien skargę oddalić, czyli zamiast zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lita p.p.s.a. winien na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalić. W wyroku NSA z 25 marca 2004 r., OSK 81/04, OSP 2004, nr 11, poz. 135 trafnie przyjęto, iż wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a., ponieważ naruszenie prawa sprowadziło się w tym przypadku jedynie do wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, tak samo należy zakwalifikować uchylenie zaskarżonej decyzji zamiast oddalenia skargi. Uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas, gdy należało skargę oddalić, musi być kwalifikowane jako naruszenie przepisów inne, niż naruszenie przepisów postępowania, o których stanowi art. 188 p.p.s.a. Z tego względu uznając, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę. Rozpoznając ją Sąd uznał, że skoro stanowisko przyjęte w decyzji organu odwoławczego nie naruszało prawa, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając na uwadze podniesione wyżej argumenty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.