VII SA/Wa 158/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Asesor WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2005 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...[ listopada 2004 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] listopada 2000r. Nr [...], na podstawie art. 28 art. 33 ust. 1 art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora – M. P., zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku przychodni lekarskiej przy ul. W. w S. Decyzja powyższa została na podstawie art. 155 k.p.a. zmieniona decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2000r. Nr [...] poprzez określenie czasu użytkowania budynku przychodni lekarskiej na okres 20 lat (obiekt tymczasowy). Kolejną decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2001r. nr [...], zmieniającą powyższe decyzje na podstawie art. 155 k.p.a. został zatwierdzony zamienny projekt budowlany. W pozostałym zakresie warunki pierwotnej decyzji pozostały bez zmian. W dniu [...] czerwca 2004r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższych decyzji i następnie decyzją z dnia [...] września 2004r. nr [...] stwierdził nieważność kolejno: -decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2000r., decyzji z dnia [...] grudnia 2000r. oraz decyzji z dnia [...] marca 2001r. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...]listopada 2000r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę przychodni lekarskiej rażąco narusza przepis § 12 ust 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.1999r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), z którego wynika, że należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej 4m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi. Zatwierdzony projekt inwestycji nie spełnia wymogu zawartego w tym przepisie, ponieważ budynek został zaprojektowany w ten sposób, że ściana budynku posadowiona w tzw. ostrej granicy z działką o nr ewid. [...] posiada otwory okienne. W ocenie Wojewody [...] rażąco został naruszony przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Inwestor wykazał bowiem czasowe prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z zawartej na 20 lat umowy dzierżawy gruntu, bez możliwości budowy na wydzierżawionym terenie obiektu trwałego. Natomiast decyzja Prezydenta Miasta S. zatwierdza projekt budowlany i wydaje pozwolenie na budowę budynku trwałego posiadającego fundamenty, ściany zewnętrzne z cegły pełnej, strop z płyt kanałowych opartych na stalowych podciągach i żelbetowych słupach. Należało zatem uznać, iż inwestor nie dysponował prawem do gruntu na cele budowlane na takie zamierzenie inwestycyjne na jakie otrzymał pozwolenie na budowę, przez co kontrolowana decyzja zapadła w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kolejna kontrolowana przez organ decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2000r. Nr [...] zmieniającą decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2000 r., i określającą czas użytkowania budynku przychodni lekarskiej na 20 lat jako obiektu tymczasowego, zapadła w ocenie tego organu bez podstawy prawnej, z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa., przy czym zmiana decyzji w tym zakresie nie wiązała się ze zmianą projektu budowlanego. Jak wskazał organ ustawa Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji nie przewidywała możliwości wydania pozwolenia na budowę na czas określony, wynikający z okresu na jaki inwestor legitymował się prawem dysponowania nieruchomością. Również kolejna decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2001r. zmieniająca decyzję z dnia [...] listopada 2000r. i zatwierdzająca w trybie art. 155 k.p.a. zamienny projekt budowlany, została w ocenie Wojewody [...] wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 155 K.p.a. Podstawą prawną zatwierdzenia projektu zamiennego jest bowiem przepis art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi samodzielną podstawę do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 163 k.p.a. , nie zaś art. 155 k.p.a. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie złożyli Prezydent Miasta S. i inwestor M. P. M. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie postępowania w sprawie. Odwołujący podniósł, iż Wojewoda [...] nie wykazał w sposób wyczerpujący i jednoznaczny faktu rażącego naruszenia prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2004r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] jest trafne i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia. Stwierdził ponadto, że badana decyzja Prezydenta Miasta S. z [...] listopada 2000 r. Nr [...] rażąco narusza § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. złożył M. P. Zarzucił decyzji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji naruszenie art. 7, 75 i 77 K.p.a. Ponadto zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną interpretacje w odniesieniu do sprawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i o umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności trzech decyzji Prezydenta Miasta S. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Wskazać należy, iż stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 12710). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Kontrolowana w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła w postępowaniu nieważnościowym. Z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.) wynika ochrona praw nabytych oraz ochrona porządku prawnego mająca na celu stabilizację wywodzących się z tej decyzji skutków prawnych, zgodnie z wymogami statusu państwa prawnego. Art. 16 K.p.a. określający tę zasadę, wyznacza jednocześnie granice trwałości decyzji stanowiąc, iż mogą być one wzruszone wyłącznie w przypadkach wyraźnie przewidzianych przez prawo. Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych ogranicza więc możliwości wzruszenia rozstrzygnięć, ale nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością. Nie jest ona zasadą bezwzględną i w przypadku, gdy decyzja administracyjna obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych m.in. w art. 156 § 1 k.p.a., to należy wyeliminować taką wadliwą decyzję z obrotu prawnego. Tryb stwierdzenia nieważności, może zostać uruchomiony tylko w ściśle określonych przypadkach, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w ww. przepisie w pkt 2 wymienione są: brak podstawy prawnej oraz rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie rażącego naruszenia prawa jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie ono do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Dodatkowo wstępnym warunkiem uznania, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, iż w "zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny" (zob. wyrok NSA z 18.07.1994 r. III SA 535/94 ONSA 1995, nr 2, poz. 91 oraz wyrok NSA z 10.09.1997 r. III SA 1148/96 LEX nr 33822). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis prawa został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej badaniem. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, organy administracji rozpoznając sprawę zasadnie stwierdziły, że badane decyzje Prezydenta Miasta S. obarczone są wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa jest w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]listopada 2000r., pozwolenie na budowę mogło być wydane tylko temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Z załączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę umowy dzierżawy, zawartej w dniu [...] czerwca 2000r. pomiędzy [...] Spółdzielnią Mieszkaniową w S. a inwestorem, wynikało że wydzierżawiający nie wyraża zgody na postanowienie jakiejkolwiek trwałej budowy. Uznać zatem należało, iż inwestor nie wykazał prawa do dysponowania gruntem na takie zamierzenie inwestycyjne na jakie został przedłożony, i następnie zatwierdzony decyzją z dnia 2 listopada 2000r., projekt budowlany. Przychodnia lekarska na budowę którą został złożony projekt budowlany jest niewątpliwie budowlą o charakterze trwałym, z fundamentami, ścianami zewnętrznymi z cegły pełnej, stropem z płyt kanałowych opartych na stalowych podciągach i żelbetowych słupach. Budynek o takich cechach nie odpowiada definicji budynku tymczasowego zawartej w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, stanowiącym , iż za tymczasowy obiekt budowlany uznaje się obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem. W wyroku z dnia 27 lutego 2002r. sygn.akt IV SA 1092/00 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż "stosownie do regulacji art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ pozwolenie na budowę może być wydane temu i wyłącznie temu kto m.in. wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to zatem przepis bezwzględnie obowiązujący, a niedotrzymanie warunku w nim określonego jest rażącym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności /art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. / pozwolenia na budowę wydanego bez wykazanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli w myśl art. 3 pkt 11 ww. ustawy- prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawa te należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Nie mogą one być ani domniemane, ani wykazywane warunkowo". Pogląd powyższy obecny skład Sądu w pełni podziela. Niewątpliwie Prezydent Miasta S. wydając decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji naruszył w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Kolejna kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2000 r. zmieniała powyższą decyzję o pozwoleniu na budowę poprzez określenie czasu użytkowania budynku przychodni lekarskiej na okres 20 lat (obiekt tymczasowy). Zmiana decyzji nie wiązała się jednakże ze zmianą zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie Sądu organ I instancji trafnie uznał, iż przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, nie przewidywały możliwości wydawania pozwolenia na budowę budynków mających cechy budynku trwałego na czas oznaczony, wynikający z okresu na jaki inwestor legitymował się prawem dysponowania nieruchomością (np. czas ustalony umową dzierżawy). Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym kolejna decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2001 r. wydana została w oparciu o przepis art. 155 K.p.a.. Zmieniała ona decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...]listopada 2000r. w ten sposób, że zatwierdzała projekt zamienny inwestycji. Zmiana polegała na nadbudowie II kondygnacji, zaś na zmianę decyzji w tym trybie zgodę wyraziły wszystkie strony. Zgodnie z art. 155 k.p.a. możliwa jest zmiana decyzji ostatecznej co do której strony nabyły prawo z uwagi na słuszny interes strony lub interes społeczny, za zgodą wszystkich stron postępowania oraz jeżeli nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Takim przepisem szczególnym wyłączającym stosowanie art. 155 k.p.a. w przypadku planowanego istotnego odstąpienia inwestora od warunków zawartych w pozwoleniu na budowę jest art. 36a Prawa budowlanego. Przepis art. 36a w odmienny sposób określa nie tylko tryb postępowania, lecz również przesłanki zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. Stanowi on, iż istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego w niniejszej sprawie nastąpiło z wyraźnym przekroczeniem granic art. 155 k.p.a. co należy ocenić jako rażące naruszenie tego przepisu. Zasadnie zatem organy uznały, iż kontrolowana decyzja zapadła w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy podnieść, że nie jest trafny zarzut dotyczący niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji naruszenia art. 7 K.p.a., art. 75 K.p.a. i art. 77 K.p.a. Organy administracji w sposób wyczerpujący i szczegółowy ustosunkowały się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Dowody zgromadzone w sprawie, w ocenie Sądu, pozwalały na podjęcie stanowczego rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazać jednocześnie należy, iż w postępowaniu nieważnościowym nie jest ponownie rozpoznawana sprawa administracyjna, dokonuje się jedynie kontroli wydanego orzeczenia pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W świetle powyższego także trzeci zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie należy uznać za chybiony. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.