II SA/Łd 133/04

Dnia 18 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2005 roku na rozprawie przy udziale – sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Ł. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niewydanie w terminie decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę postanawia: - odrzucić skargę. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] nałożył na Prezydenta Miasta Ł. karę w wysokości 500 zł za wydanie decyzji nr [...] z wniosku A S.A. Pion Sieci Obszar w Ł. z dnia [...] z naruszeniem dwumiesięcznego terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ). Uzasadniając wydane postanowienie organ orzekający podał, że stosownie do powołanego wyżej przepisu art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, określony został dwumiesięczny termin do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, liczony od dnia złożenia wniosku w tym przedmiocie. W przypadku niezałatwienia sprawy w wyznaczonym terminie organ wyższego stopnia obowiązany jest do ukarania organu właściwego do wydania wskazanej decyzji, a kara wynosi 500 zł za każdy dzień zwłoki w wydaniu decyzji. Organ orzekający wyjaśnił też, że już po złożeniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, inwestor wypożyczył dokumentację, celem uzupełnienia, zwracając ją w dniu 7 października 2003 roku. W aktach sprawy nie ma natomiast postanowienia o wezwaniu do usunięcia braków tego wniosku w trybie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Wymienione postanowienie zawierało pouczenie o braku możliwości wniesienia zażalenia oraz stwierdzenie, że podlega ono wykonaniu z dniem doręczenia. Organ orzekający pouczył też strony o prawie wniesienia skargi na wymienione postanowienie, w przypadku uznania go za niezgodne z prawem, bezpośrednio do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Pismem z dnia 27 stycznia 2004r. Wiceprezydent Miasta Ł. skierował do Wojewody [...] "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" na podstawie art. 52 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Wezwał w nim do usunięcia naruszenia prawa, jakiego dopuścił się Wojewoda [...] na skutek wydania wymienionego postanowienia, poprzez jego uchylenie w terminie do dnia 2 lutego 2004r. W uzasadnieniu tego "wezwania" zarzucono, że okoliczność faktyczna, polegająca na wypożyczeniu inwestorowi dokumentacji w celu jej uzupełnienia ( w okresie od 1 września do 7 października 2003r. ), była przyczyną opóźnienia w rozstrzygnięciu sprawy, spowodowanego winą strony, co uzasadnia nie wliczanie wskazanego okresu do terminu załatwiania sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 kpa. W ocenie strony wzywającej, decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] została w istocie wydana "z zachowaniem ustawowego terminu". Także wskazanie w kwestionowanym postanowieniu, że podlega ono wykonaniu z dniem doręczenia, narusza dyspozycję art. 47 § 1 w związku z art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej. Podniesiono również, że kwestionowane postanowienie jest kończącym postępowanie, a zatem - podlega kontroli przez sąd administracyjny, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 9 lutego 2004r. Prezydent Miasta Ł. zaskarżył wymienione postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, powołując się na zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa, jak w powołanym wcześniej "wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa". Jednocześnie strona skarżąca złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i wskazała, że uiszczając karę zostanie zmuszona do ograniczenia wydatków budżetowych, przeznaczonych "na wykonywanie ustawowo" przypisanych zadań publicznych. Wniosek ten został przez sąd administracyjny oddalony postanowieniem z dnia [...]. W dniu 24 lutego 2004r. Wojewoda [...] udzielił odpowiedzi na "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" wywodząc, jak w kwestionowanym postanowieniu. Dodatkowo wyjaśniono, że przepisy p.p.s.a. nie umożliwiają organowi wzywającemu do usunięcia naruszenia prawa wskazania terminu, w jakim ma to nastąpić ( zwłaszcza terminu czterech dni, gdzie dwa z nich są ustawowo wolne od pracy, tak jak miało to miejsce w tym przypadku ). Wskazano także, iż art. 53 § 2 p.p.s.a. - w przypadku braku odpowiedzi na wezwanie, daje organowi z nim występującemu termin sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania na złożenie skargi do sądu administracyjnego. Przepis ten wyznacza również termin trzydziestu dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie, na złożenie skargi, a z powyższego wynika, że na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ ma trzydzieści dni. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnioskował o jej oddalenie argumentując, jak w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo podniesiono, że w tej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 35 § 5 kpa ani też art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej, gdyż zgodnie z zasadą pierwszeństwa przepisu szczególnego przed ogólnym, obowiązuje tu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, który wyraźnie wskazuje dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, sposób naliczania kary oraz czyj dochód kara taka stanowi. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 10 maja 2005r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o rozważenie przez Sąd celowości złożenia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o uznanie przepisu art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, za niezgodny z art. 2, 7 i 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przepis art. 35 ust. 6 powołanej wyżej ustawy - Prawo budowlane, w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, nie określił wprost procesowej formy aktu administracyjnego, w jakiej następować miało wymierzenie kary organowi właściwemu do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, przez organ wyższego stopnia. Cel ustanowienia tego rodzaju "instytucji procesowej", zawartej w przepisach prawa materialnego, jako środka dyscyplinującego właściwy organ do wydania wskazanej decyzji w określonym terminie, zdaje się wykluczać zarówno przyjęcie formy decyzji, jak i formy innego "aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie wymierzenia tej kary jest zatem samodzielna kwestia o charakterze porządkowym, która wystąpiła w toku postępowania administracyjnego. Może to oznaczać, że formą aktu administracyjnego, na podstawie którego wymierzano wymienioną karę, mogło być postanowienie, to jest postanowienie wydane w toku postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, ale kończące odrębne postępowanie w przedmiocie wymierzenia wskazanej kary, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W dacie wydania kwestionowanego w sprawie niniejszej postanowienia, w ustawie - Prawo budowlane, nie przewidziano żadnego "środka zaskarżenia" tego aktu. Oznacza to, że przesłanką dopuszczalności skargi na wskazane postanowienie do sądu administracyjnego, było uprzednie wezwanie na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. Wezwanie takie stwarza możliwość żądania ponownego rozpoznania sprawy przez właściwy organ administracji publicznej, jeszcze przed ewentualnym uruchomieniem postępowania sądowego. Służy zatem realizacji prawa zakwestionowania przez legitymowany podmiot określonego aktu organu administracji publicznej, w celu doprowadzenia do jego uchylenia lub zmiany. Organ ma więc stworzone warunki prawne do ponownego rozważenia podjętego aktu, a "uwzględnienie" wezwania, w zasadzie eliminuje zaskarżenie kwestionowanego aktu do sądu administracyjnego. Zgodzić się przy tym można z poglądem, że istotą i celem "wezwania do usunięcia naruszenia prawa" jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania przez ten organ, który podjął akt, w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego ( por. T.Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne. Warszawa 1999, s. 107-108 ). W tym stanie niezbędne jest "przyznanie" organowi wezwanemu do usunięcia naruszenia prawa, pewnej ustalonej ustawowo "przestrzeni czasowej" w celu ponownego rozważenia kwestionowanego aktu, podczas której nie można skorzystać z prawa do skargi do sądu administracyjnego, tym bardziej, że wezwanie to może być przez organ wezwany, uwzględnione. Stosownie więc do przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 tej ustawy skargę wnosi się "w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcia naruszenia prawa". W przypadku zatem, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w odniesieniu do danego aktu administracyjnego, początek biegu trzydziestodniowego terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego na taki akt, został ustalony na dzień doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ( por. J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s.102 ). W przypadku, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skargę można wnieść w terminie 60 dni liczonym od dnia wniesienia wezwania. Jeżeli zatem skarga zostanie wniesiona po upływie tego terminu, liczonego we wskazany wyżej sposób, podlega odrzuceniu przez sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, można odnieść do tej sytuacji nadal zachowujący walor aktualności, pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 10 lipca 2002r., III RN 52/02 ( OSN 2003, z.13, poz. 303 ), który przyjął, że skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona począwszy od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia interesu prawnego lub uprawnienia ( Sąd Najwyższy wypowiedział się w kwestii terminu do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ). W stanie prawnym określonym w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., należy przyjąć, że skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona począwszy od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jeśli natomiast skarga zostanie wniesiona przed upływem terminu, określonego wyżej, podlega odrzuceniu przez sąd administracyjny - jako wniesiona przedwcześnie - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej, przy czym wniesienie skargi miało miejsce jeszcze przed udzieleniem odpowiedzi na wezwanie, co nastąpiło niewątpliwie przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Na tę ocenę prawną nie mogło mieć skutecznego wpływu "wyznaczenie" przez stronę skarżącą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa terminu "do dnia 2 lutego 2004 roku", poprzez uchylenie kwestionowanego postanowienia, gdyż ustalenie takiego terminu nie miało jakiegokolwiek umocowania prawnego. Nie miało też bezpośredniego znaczenia błędne pouczenie o terminie do wniesienia skargi, zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Z tych względów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu. Dodatkowo Sąd nadmienia, że zgodnie z art. 1 pkt 12 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 93, poz. 888 ), przepis art. 35 ust. 6 otrzymał nowe brzmienie i przewiduje wymierzanie przedmiotowej grzywny w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie.