I OSK 51/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1032/05 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi D. O. na pismo Dyrektora Departamentu Badań Znaków Towarowych Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 30 września 2005r sygn. akt II S.A./Wa 1032/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę D. O. na pismo Dyrektora Departamentu Badań Znaków Towarowych Urzędu Patentowego RP z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż skarżąca domagała się we wniosku udostępnienia wydanych przez Urząd Patentowy decyzji w sprawie nr 105671,105673,105681, 105683 i 105685. Zgodnie zaś z art.1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Na podstawie art. 16 ust. 1 odmowa udostępnienia informacji publicznych w drodze decyzji dotyczy tylko tych z nich, które podlegają ustawie o dostępie. W sytuacji więc, gdy wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach ,- organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego pismo, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Stąd organ prawidłowo posłużył się formą pisma. Pismo informacyjne nie stanowi zaś ani decyzji administracyjnej, ani innego aktu bądź czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a w konsekwencji skarga winna zostać odrzucona na podstawie art.58§1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożyła D. O., działająca za pośrednictwem radcy prawnego. Wniosła ona o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuciła temu postanowieniu: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ nas wynik sprawy tj : 1. art.113 §1 w związku z art.166 w związku z art.3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przez wydanie zaskarżonego orzeczenia bez wyjaśnienia istoty sprawy ,przez co narusza ono art. 45 i 61 Konstytucji RP., 2. art.134 w związku z art.166 w związku z art.3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia bez uprzedniego rozważenia podnoszonych w skardze zarzutów i twierdzeń, przez co orzeczenie narusza art. 45 i 61 Konstytucji RP, 3. art.141 §4 w związku z art.166 i z art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, brak w uzasadnieniu przytoczenia konkretnych przepisów w oparciu o które rozstrzygnięcie zostało podjęte oraz brak rozważenia zgodności przepisów z konstytucją, przez co orzeczenie narusza art. 45 i 61 Konstytucji, 4. art. 90 §2 w związku z art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym poprzez nieskierowanie sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenie rozprawy, mimo –iż w sprawie występowało istotne zagadnienie prawne dotyczące wzajemnych relacji przepisów regulujących kwestię dostępu do informacji publicznej oraz ich zgodności z konstytucją, co narusza art. 45 i 61 Konstytucji RP, 5. art.58 w związku z art. 3§2 pkt 1 i 4 poprzez odrzucenie skargi, mimo iż rozpoznanie sprawy należało do właściwości sądu administracyjnego, przez co orzeczenie narusza art. 45 Konstytucji, 6. art.146§2 poprzez jego niezastosowanie i odrzucenie skargi, pomimo iż skarga winna zostać uwzględniona, przez co naruszono art.45 konstytucji, 7. art.104, 73, 74§2 kpa oraz art. 251 ustawy Prawo własności przemysłowej przez błędną ich wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż regulują one samodzielnie tryb oraz zasady dostępu do informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła też po II .naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj : 1.art.45 Konstytucji RP w związku z art.3§2 pkt 1 i 4 ppsa poprzez ich niezastosowanie a w konsekwencji przyjęcie, iż odmowa Urzędu Patentowego nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani też innego aktu czy czynności i odrzucenie skargi a przez to pozbawienie skarżącej prawa do sądu, 2. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art.1, 14 ust.2 i 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że odmowa dostępu do informacji publicznej może nastąpić pismem, które nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i odrzucenie skargi, a przez to pozbawienie skarżącej dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazała, iż w ocenie WSA tryb dostępu do informacji publicznej regulowany jest przepisami ustawy Prawo własności przemysłowej . Rozstrzygnięcie to jest nietrafne , przez co sąd naruszył przepisy zobowiązujące go do rozpatrzenia sprawy . Nie odniósł się bowiem do argumentów i zarzutów strony skarżącej. Pomimo podnoszonego zarzutu niezgodności przepisów ustaw z Konstytucją , co powodowało konieczność rozpatrzenia sprawy na rozprawie, rozpoznał ją jednosoobowo, a z treści uzasadnienia wynika, iż zarzutów tych nawet nie rozważał, czym naruszył art.3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Powołane zaś w uzasadnieniu skargi argumenty winny wzbudzić wątpliwości sądu, a w każdym razie winny stanowić przedmiot jego rozważań. Tymczasem uzasadnienie jest powierzchowne i ogólne, a także wzajemnie sprzeczne. Powołując się na przepisy kpa przewiduje bowiem, iż prawidłową formą odmowy dostępu jest forma pisma. Pozbawiono w ten sposób stronę prawa do sądu. Istotą sprawy będącej przedmiotem postępowania jest natomiast zagadnienie wyboru ustawy, którą należało zastosować do udostępnienia informacji publicznej posiadanej przez Urząd Patentowy, wzajemnej relacji stosowanych ustaw i formy odmowy dostępu. Wbrew stanowisku sądu, w sprawie nie mogą mieć zastosowania art.73-74 kpa / bliżej zresztą nie wymienione/ - chodzi w niej bowiem o dostęp do informacji publicznej osoby nie uczestniczącej w tym postępowaniu. Wskazane przepisy nie stanowią żadnego odrębnego trybu postępowania, gdyby bowiem przyjąć taką wykładnię, to dostęp do akt w sprawach administracyjnych przysługiwałby tylko stronie. Pozostawałoby to w rażącej sprzeczności z konstytucyjnym prawem dostępu do informacji publicznej. Nawet zaś, gdyby art. 74 i 75 kpa stanowił odrębny tryb dostępu, to odmowa wymagałaby bądź formy decyzji bądź zaskarżalnego postanowienia. Odrębnego trybu postępowania nie przewiduje też art.251 ustawy Prawo własności przemysłowej. Stąd w sprawach prowadzonych przez Urząd Patentowy podstawą do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji są przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zresztą także wówczas odmowa winna być w formie decyzji, gdyż w postępowaniu przed Urzędem Patentowym stosuje się odpowiednio przepisy kpa. Przyjęta przez WSA wykładnia art. 73 i 74 kpa oraz 251 ustawy prawo własności przemysłowej jest niekonstytucyjna , gdyż narusza konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej. Przyjęcie zaś formy pisma dla odmowy, a także uznanie –iż pismo to nie jest nawet innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, prowadzi do wniosku, iż odmowa dostępu nie podlega żadnemu zaskarżeniu ani kontroli sądowej. Narusza to prawo do sądu. W piśmie procesowym z dnia 7 lutego 2005r inny pełnomocnik skarżącej, rzecznik patentowy, cofnął częściowo zarzuty zawarte w pkt I.7 skargi kasacyjnej, tj zarzut niezastosowania art. 73, 74 §2 kpa oraz art.251 ustawy Prawo własności przemysłowej. Wniósł też dodatkowe uzasadnienie do zarzutów w pkt I.3 , II .1 " głównie co do stwierdzenia przez WSA ,że pismo oraz wyjaśnienia wzajemnych relacji art.73 kpa oraz art.251 ustawy –Prawo własności przemysłowej"." Cofnięcie pierwszych z nich uzasadniał faktem, iż skarżąca nie była i nie jest stroną w sprawach wymienionych znaków towarowych, lecz domaga się dostępu na zasadach informacji publicznej. Art. 251 ust.2 ustawy Prawo własności przemysłowej pozwalający udostępnić informacje z akt zgłoszenia osobie , która wykaże interes prawny, nie stanowi zaś odrębnej regulacji względem art.l73 kpa. Wskazał też dodatkowe argumenty przemawiające za tym, iż pismo odmowne stanowiło akt z art.3§2 pkt 4 ppsa. Stronie chodziło bowiem o uprawnienie wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, bądź jak chciał Urząd Patentowy- Prawa własności przemysłowej. Dostęp ten dotyczył decyzji Urzędu Patentowego, a więc organu administracji publicznej. Czynność odnosiła się do praw skarżącej i nie miała tylko charakteru czystej informacji , / na co wskazuje organ w odpowiedzi na skargę z dnia 30 maja 2005r/,a więc winna podlegać kontroli sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył że: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zaskarżone postanowienie , mimo błędnego uzasadnienia ,odpowiada bowiem prawu. Po pierwsze uznać należy za nieuzasadniony zarzut naruszenia poprzez przedmiotowe postanowienie art.3 §2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / DzU Nr 153 , poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako ppsa/. Zarzut ten mógłby być zasadny, gdyby pismo Urzędu Patentowego z dnia [...] było decyzją administracyjną bądź też , na co wskazywano w skardze do WSA, innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z mocy prawa. Tymczasem przedmiotowe pismo miało charakter tylko czysto informacyjny , na co wyraźnie wskazuje jego treść. Nie zawierało ono żadnego władczego rozstrzygnięcia , lecz informowało wnioskodawczynię o sposobach udostępniania dokumentów przez Urząd Patentowy , podając treść przepisów prawa. . W żadnym sformułowaniu tego pisma nie znalazło się jakiekolwiek rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach skarżącej. Nie można więc uznać , iż odnosiło się ono do jej uprawnienia wynikającego z mocy prawa. Nie zmienia tego fakt, iż w odpowiedzi na skargę Dyrektor Departamentu Badań Znaków Towarowych wskazał , iż pismo to stanowiło odmowę dostępu do informacji publicznej. Zarówno bowiem Wojewódzki , jak i Naczelny Sąd Administracyjny samodzielnie oceniają charakter zaskarżonego aktu na podstawie jego treści i formy. Stąd nie budzi zastrzeżenia zakwalifikowanie przez WSA przedmiotowego pisma . W związku zaś z treścią art. 3 §2 ppsa pismo informacyjne nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył więc prawa. Nie oznacza to , iż skarżąca pozbawiona została w ten sposób prawa kontroli sądowej, co jest sprzeczne z art.45 ust. 1 Konstytucji RP. Uznając ,iż powinna uzyskać w danej sprawie dostęp do informacji publicznej, mogła ona bowiem zaskarżyć bezczynność organu administracji publicznej w tym zakresie. Tymczasem przedmiotem jej skargi było wyraźnie pismo z dnia [...]. Charakter zaskarżonego pisma powoduje , iż przedwczesne są na tym etapie sprawy zarzuty dotyczące wzajemnej relacji między ustawą z dnia 6 września 2001r o dostępie do informacji publicznej /DzU Nr 112, poz.1198 ze zm./, kodeksem postępowania administracyjnego a także ustawą z dnia 30 czerwca 2000r Prawo własności przemysłowej/ DzU 2003r Nr119, poz.1117 ze zm./. Mogły być one objęte zakresem rozważań sądu , gdyby przedmiotem skargi była prawna forma działania podlegająca kognicji sądów administracyjnych bądź też bezczynność organu. Oznacza to ,iż na obecnym etapie sprawy sąd nie wypowiada się co do formy w jakiej powinna nastąpić odmowa udostępnienia dokumentów przez Urząd Patentowy. Za niezasadny uznał także Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art.113 §1 ppsa w związku z art.166 ppsa w związku z art.3 ustawy z dnia 3 sierpnia 1997r o Trybunale Konstytucyjnym/ DzU Nr 102. poz. 643 ze zm./. Przepis at.113 §1 ppsa nie był bowiem przez sąd stosowany , gdyż dotyczy sposobu prowadzenia rozprawy. Wymaga również podkreślenia , iż nie można czynić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzutu naruszenia art.3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Zwrócenie się bowiem przez sąd z odpowiednim pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego dotyczy jedynie sytuacji gdy sąd poweźmie poważne wątpliwości co do zgodności przepisów z konstytucją, a nie wtedy ,gdy zdaniem skarżącej, powinien takie wątpliwości podjąć. Za jedynie częściowo zasadny uznać natomiast należy zarzut naruszenia art.134 –ppsa w związku z art.166 , nie miał on jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia .Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika co prawda , na czym zdaniem skarżącej polegało to naruszenie. Wskazany przepis dotyczy rozstrzygania w granicach sprawy , nie będąc związanym zarzutami skargi czy powołaną podstawą prawną. Jak wskazuje J. P. Tarno nie oznacza to , iż sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu. Oznacza to natomiast, iż sąd nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę , która była lub powinna być przedmiotem innego postępowania przed organem administracji. / por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .Komentarz, W-wa 2004r s. 197/. Zarzut ten jest częściowo zasadny ,gdyż wydaje się , że część rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia była przedwczesna. Z tego m. inn. punktu widzenia można uznać za częściowo zasadny zarzut dotyczący naruszenia art.141 §4 ppsa , z wyjątkiem zarzutów dotyczących niezgodności z konstytucją , które na tym etapie były przedwczesne. Naruszenie to nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. W sprawie nie nastąpiło natomiast naruszenie art.90 ppsa w związku z art.3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, gdyż w danej sytuacji istniał przepis szczególny zezwalający na rozstrzygnięcie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z art. 58 §4 ppsa odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Nie nastąpiło też naruszenie art. 68 w związku z art.3 §2 pkt 1 i 4 ppsa, gdyż jak wyjaśnił już wyżej Naczelny Sąd Administracyjny , zaskarżone pismo nie miało ani charakteru decyzji ani aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej. Nie odnosiło się ono konkretnie do żadnego uprawnienia skarżącej, lecz zawierało jedynie przytoczenie treści przepisów prawa. Nie doszło w związku z tym do naruszenia art.146§2 ppsa przez jego niezastosowanie .Przepis ten może być bowiem stosowany jedynie wobec aktów lub czynności , które podlegają kognicji sądu administracyjnego. Takiego zaś charakteru nie ma pismo informacyjne, nie zawierające żadnego rozstrzygnięcia. Z kolei przepisy art. 73, 74 i 104 kpa , art.14 i 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej , art. 251 ustawy Prawo własności przemysłowej nie mogły być przepisami postępowania naruszonymi przez Sąd Wojewódzki. Sąd ten działa bowiem w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można też uznać za zasadny zarzut naruszenia art.61 ust.1 ,2 i 3 Konstytucji w związku z art. 1,14 ust.2 i 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej ,przez ich niezastosowanie i przyjęcie, iż odmowa dostępu do informacji publicznej może nastąpić pismem ,które nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego . Sąd nie wypowiedział bowiem takiego poglądu w uzasadnieniu . Oceniał jedynie charakter zaskarżonego pisma. Stwierdził też , że w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach , organ nie ma obowiązku wydawania decyzji administracyjnej. Aczkolwiek użyte w uzasadnieniu sformułowanie nie jest zbyt fortunne, z przedstawionego stanowiska nie wynika jednak , aby w przypadku odmowy , nie można było takiego aktu zaskarżyć do sądu administracyjnego. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w związku z art.182 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ DzU Nr 153, poz.1270 ze zm./.