II SA/Gd 312/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Jan Jędrkowiak Sędziowie: NSA Barbara Skrzycka – Pilch (spr.) NSA Jacek Hyla Protokolant: Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2000r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. II SA/Gd 312/01 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia 17 października 2000r. Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.), oraz art. 37 ust. l , pkt. l ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo Budowlane (Dz.U. Nr 38, poz 229 ze zm.) i art. 104 k.p.a. nakazał W. S. rozbiórkę samowolnie wykonanego drewnianego obiektu budowlanego o przeznaczeniu letniskowym, o wymiarach 4,90x4,90 m wraz z tarasem, znajdującego się na działce nr [...] w B. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęto z urzędu. Pismem z dnia 4 września 2000r. organ I instancji zawiadomił W. S. oraz inne strony o wszczęciu postępowania, a także o terminie, miejscu i czasie przeprowadzenia dowodu z oględzin. W dniu 29 września 2000r. przeprowadzono oględziny celem ustalenia stanu faktycznego. Organ wskazał, iż na działce nr [...] w B. istnieje obiekt budowlany o przeznaczeniu letniskowym, o konstrukcji drewnianej obustronnie obity płytami pilśniowymi twardymi, z dachem jednospadowym, kryty płytami typu eternit. Obiekt jest posadowiony na fundamentach punktowych wykonanych z bloczków betonowych, nietrwale związanych z gruntem. Obecny podczas oględzin właściciel obiektu wyjaśnił, że nie posiada dokumentów budowy przedmiotowego obiektu. Ponadto oświadczył, że sprawa budowy tego obiektu była już przedmiotem postępowania administracyjnego w 1977r. Postępowanie to zakończono decyzją o czasowym pozostawieniu obiektu do użytkowania do czasu jego zużycia. Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w stosunku do wszystkich obiektów samowolnie wzniesionych na terenie leśnym w B. prowadzone było w 1977r. postępowanie administracyjne, które zakończone zostało nakazami rozbiórki domków letniskowych. Nakaz ten obejmował również obiekt stanowiący aktualnie własność W. S. Uwzględniając odwołania właścicieli domków letniskowych Wojewoda decyzją z 30 grudnia 1977r. uchylił nakazy rozbiórki, wskazując na możliwość czasowej legalizacji zabudowy letniskowej, istniejącej na przedmiotowym terenie leśnym, między innymi pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Wojewódzkiego, dotyczącej możliwości wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej i leśnej oraz opracowania dla całego zespołu domków planu realizacyjnego, uwzględniającego zagadnienia ochrony środowiska (odprowadzania ścieków i zaopatrzenie w wodę pitną), a także wykonania dokumentacji powykonawczej istniejących domków. Organ administracji wskazał, że warunki te nie zostały spełnione, gdyż ostateczną decyzją administracyjną Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Wojewódzkiego z dnia 8 września 1978r., nr [...] odmówiono wyłączenia gruntów leśnych stanowiących własność M. R., zamieszkałego w B. z produkcji rolnej i leśnej i przeznaczenia ich na cele rekreacyjne. Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Karsin z dnia 3 lipca 1991r. Nr XV/79/91 (Urz.Woj. Gd.Nr 15, poz. 120 ze zm.) działka nr [...] położona jest w obrębie B., oznaczonym symbolem RL – tereny lasów. W. S. wniósł odwołanie od tej decyzji, w którym wywodził, że z treści decyzji Wojewody z dnia 30 grudnia 1977r. wynika, iż przedmiotowy domek letniskowy był zlokalizowany na terenie określonym w uproszczonym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonym zarządzeniem Naczelnika Powiatu w dniu 22 października 1974r., jako tereny budownictwa letniskowego. Ponadto odwołujący się oświadczył, że domek został wybudowany w 1962r. i w chwili obecnej wykorzystywany jest przez jego matkę. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w dniu 19 grudnia 2000r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał, że z dowodów zebranych w sprawie wynika, że przedmiotowy domek letniskowy wybudowany został w 1962r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Do obiektów powstałych samowolnie, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994r. nie stosuje się art. 48 lecz odpowiednio przepisy dotychczasowe. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że zarówno przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (jedn. tekst Dz. U. z 1939r. Nr 34, poz.216 ze zm.) oraz art. 36 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) wymagały uzyskania pozwolenia na budowę wszystkich stałych lub tymczasowych obiektów budowlanych. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy, przywołanego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, teren, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt, oznaczony symbolem RL, stanowi las, a zatem nie jest dopuszczalna jego zabudowa. Uzasadniało to, zdaniem organu, wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Realizacja domku letniskowego bez pozwolenia na budowę oraz na terenie nie przeznaczonym pod inwestycje zobowiązywała organ administracji do wydania nakazu rozbiórki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił również, że decyzje Urzędu Wojewódzkiego z dn.30.12.1977r. uchylające nakazy rozbiórek domków letniskowych, zrealizowanych na terenach leśnych należących do M. R., nie są decyzjami czasowo legalizującymi istniejące obiekty, jak błędnie to interpretują odwołujący się. Decyzja, na którą powołują się właściciele, przekazywała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi stopnia podstawowego, umożliwiając jednocześnie, po spełnieniu określonych warunków, "uzyskanie decyzji czasowej legalizującej domek letniskowy". Z powodu nie uzyskania pozytywnej opinii Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa wymagane warunki nie zostały spełnione co uniemożliwiło uzyskanie decyzji "legalizujących" obiekty zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, tzn. uzyskanie pozwoleń na użytkowanie. Wobec nie podjęcia dalszych działań, sprawa samowolnej budowy przedmiotowego obiektu nie została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Zarzuty dotyczące powstania zabudowy na sąsiednich nieruchomościach, które w planie mają identyczne przeznaczenie nie mogą mieć wpływu na rozstrzygniecie podjęte w niniejszej sprawie. Mogą być natomiast przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych, w których organ będzie wyjaśniał, czy zabudowa ta dotyczy również samowoli budowlanej. Zobowiązania podatkowe na rzecz gminy nie mają związku z zachowaniem przepisów zawartych w ustawie Prawo budowlane. Nie mogą również być podstawą zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. W. S. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywodził, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał w latach, gdy w gminie obowiązywał, zatwierdzony przez Naczelnika Powiatu w dniu 22 października 1974r. uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego, który uwzględniał przedmiotowy obiekt letniskowy, jako już istniejący. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wskazał, że uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzony zarządzeniem Naczelnika Powiatu w dniu 22 października 1974r. wskazywał jedynie na podjęcie działań ukierunkowanych na legalizację istniejącej samowoli budowlanej, nie może być jednak brany pod uwagę przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Organ nadzoru budowlanego jest bowiem zobowiązany przyjąć za podstawę rozstrzygnięcia aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Poprzedzające go ustalenia w zakresie zagospodarowania przestrzennego nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, a ich prawidłowość nie może być kwestionowana w tym postępowaniu. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z wyjątkiem art. 48 dotyczącego nakazu rozbiórki. Do takich obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995r.) lub w stosunku do, których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z 1974r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Dla wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na wskazanej wyżej podstawie muszą być spełnione dwie przesłanki: • obiekt musi być wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy; • obiekt został zrealizowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę.; W sprawie niniejszej organy administracji ustaliły, że przedmiotowy domek letniskowy wybudowany został w 1962r. Konieczne jest zatem dokonanie oceny stanu prawnego istniejącego w okresie realizacji obiektu budowlanego, którego nakaz orzeczono zaskarżoną decyzją. W okresie realizacji przedmiotowego domku letniskowego, na jego budowę wymagane było uzyskanie pozwolenia, które musiało być zgodne z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dopuszczających realizację na ściśle określonym terenie obiektów budowlanych. Przepisy obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46) oraz ustawy o planowaniu przestrzennym z tej samej daty (Dz. U. Nr 7, poz. 47) dopuszczały realizację obiektów budowlanych wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym (por. art. 3 Prawa budowlanego z 1961r. oraz art. 10 ust 2 ustawy z 31 stycznia 1961r. o planowaniu przestrzennym). W sprawie niniejszej jest bezsporne, że przedmiotowy domek letniskowy wybudowany został przed dniem 1 stycznia 1995r. Przepis art. 28 Prawa budowlanego z 1974r. stanowił, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974r. Stosownie do § 44 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia pozwolenia na budowę nie wymagała, między innymi, budowa altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. Rozporządzenie to nie przewidywało zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę realizacji obiektu letniskowego i to niezależnie od tego, jakiej był on konstrukcji. Ponadto stosownie do art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. za "obiekty budowlane" rozumiano stałe i tymczasowe budynki oraz inne stałe lub tymczasowe budowle. Natomiast za "budowę" rozumiano wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę lub rozbudowę (art. 2 ust. 2). "Robotami budowlanymi" w rozumieniu tej ustawy były prace polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie do powyższych przepisów nie ulega wątpliwości, że przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego domku letniskowego inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto art. 3 Prawa budowlanego z 1974r. stanowił, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa wybudowanie domku letniskowego bez pozwolenia na budowę nastąpiło niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy w rozumieniu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. Stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Karsin Nr XV/79/91 z dnia 3 lipca 1991r.(Dz. Urz. Woj. Gd Nr 15 poz. 120 ze zm.) działka nr [...], na której zlokalizowano przedmiotowy obiekt oznaczona jest symbolem RL – tereny lasów, a zatem niedopuszczalna jest na niej realizacja jakichkolwiek obiektów budowlanych. Skoro więc obiekt postawiono z naruszeniem przepisów, tj. bez pozwolenia na budowę i na terenie nie przewidzianym pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to organ zobowiązany był do wydania obligatoryjnej decyzji o nakazie rozbiórki. Wskazać również należy, że analogiczne rozwiązania w zakresie dotyczącym definicji "obiektu budowlanego" i "budowy" (art. 1 ust. 4 pkt 1 i 8), obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę domku letniskowego (art. 36 ust. 1) oraz wznoszenia obiektów budowlanych wyłącznie na terenach przeznaczonych na dany cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym (art. 3 ust. 1) przewidywały również przepisy Prawa budowlanego z dnia 31 stycznia 1961r. (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.). Zgodnie z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. i art. 52 Prawa budowlanego z 1994r. decyzja o nakazie rozbiórki może być skierowana do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu. Prawidłowo zatem nakaz rozbiórki skierowano do skarżących. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nie wyjaśnienia przez organ istotnych dla sprawy okoliczności wskazać należy, iż organ prawidłowo ustalił okoliczności dotyczące wybudowania przedmiotowego obiektu bez pozwolenia na budowę, termin jego budowy oraz pozostałe elementy niezbędne do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w tej sprawie, o terminie i miejscu przeprowadzenia oględzin, w których W. S. uczestniczył osobiście, podpisując bez zastrzeżeń ustalenia dokonane w ich toku (k. 6-7). Skarżący został również zawiadomiony o przysługującym mu prawie składania wyjaśnień oraz przedłożenia wszelkiej niezbędnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowego obiektu budowlanego.. Zgodzić się należy z zarzutem skargi, że po wydaniu przez Wojewodę decyzji kasacyjnej z dnia 30 grudnia 1977r., uchylającej nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone inną decyzją ostateczną. W tej sytuacji prawnej właściwy w 2000r. organ nadzoru budowlanego (por. art. 80 ust 2 w związku z art. 83 ust 1 Prawa budowlanego z 1994r.) tj. Inspektor Nadzoru Budowlanego był uprawniony do kontynuowania sprawy przedmiotowej samowoli budowlanej i wydania ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa własności skarżących (art. 21 Konstytucji) wskazać należy, iż zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Stosownie do art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym posadowiony jest przedmiotowy obiekt budowlany jest aktem prawa miejscowego. Jest on zatem źródłem prawa obligującym do jego zastosowania organy działające na tym terenie. Nie przewiduje on możliwości wybudowania na przedmiotowej działce domku letniskowego. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 1974r. wydawany jest, gdy inwestor dokonał co najmniej dwukrotnego naruszenia prawa, tj. wówczas, gdy wbrew obowiązującym przepisom nie uzyskał pozwolenia na budowę oraz gdy w sposób sprzeczny z ustaleniami planu, jako prawa miejscowego, zrealizował inwestycję na terenie nie przewidzianym pod zabudowę. Art. 140 k.c. w sposób jednoznaczny stanowi, że właściciel może korzystać ze swojego prawa własności lecz wyłącznie w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Jedną z tych ustaw jest przytoczona wyżej ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz poprzednio obowiązująca z 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U. 1 1989r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), która również w art. 6 przewidywała, że działalność wpływająca na sposób zagospodarowania oraz wykorzystania gruntów może być podjęta tylko wówczas, gdy jest zgodna z ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji (warunków zabudowy i zagospodarowania terenu), niezgodne z ustaleniami planów miejscowych były nieważne z mocy prawa. W sprawie jest bezsporne, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę, zatem niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy, a ponadto znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę. Bezzasadny jest zatem zarzut naruszenia prawa własności skarżących poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że podstawą oceny dopuszczalności legalizacji samowolnie wzniesionego, przed dniem 1 stycznia 1995r., obiektu budowlanego są ustalenia planu miejscowego, obowiązującego w dacie orzekania o nakazie rozbiórki takiego obiektu. Jeżeli bowiem taki plan wskazuje na sprzeczność samowolnie zrealizowanej inwestycji z jego ustaleniami, to oczywiste jest, że brak jest jednocześnie możliwości legalizacji samowoli budowlanej (por. art. 48 ust i ust 2 pkt 1 obowiązującego Prawa Budowlanego). W przedstawionych w uzasadnieniu przepisach wszystkich ustaw regulujących problematykę procesu inwestycyjnego, tj. przepisach Prawa budowlanego oraz planowania przestrzennego jednoznacznie przyjmowano, że brak jest możliwości legalizacji takiego obiektu budowlanego, który wzniesiony został bez pozwolenia na budowę oraz na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę (teren leśny), jak również przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Z tych tez przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) oddalił skargę.