II SA/Wr 1780/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jerzy Strzebińczyk Sędzia WSA - Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Asesor WSA - Anetta Chołuj Protokolant - Adam Sak po rozpoznaniu w dniu 29 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A.-J.K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]nr [...]; II. określa, że decyzje wymienione w pkt I nie podlegają wykonaniu. Decyzją z dnia [...] nr [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt l ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. Nr 90, poz. 575 z 1998r. ze zm.) oraz § 10 ust. l i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), jak również art. 138 § l pkt l Kodeksu postępowania administracyjnego /jednolity tekst Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000r. ze zm./- po rozpatrzeniu odwołania A. J. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych w postaci: -następstw narażenia na rozpuszczalniki /poz.1/, -zawodowej etiologii przewlekłego zapalenia oskrzeli /poz.4/, -zawodowej etiologii przewlekłego nieżytu błony śluzowej gardła i krtani /poz.6/, -zawodowej etiologii następstw narażenia na promieniowanie jonizujące /poz.8/, -choroby narządu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy /poz.12/, -zawodowej etiologii uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu /poz.15/ u p. A. J. K., byłego pracownika Remontowej A we W. - zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia - odnośnie ustaleń poczynionych zakresie stanu faktycznego sprawy - organ odwoławczy przytoczył między innymi, iż A. J. K. pracował od 1966r. do 1967r. jako monter w B we W., od 1969r. do 1972r.jako elektryk w lokomotywowni C, od [...]do [...] w charakterze montera kadłubów okrętowych, ślusarza okrętowego, mistrza produkcji z obsługą żurawi oraz suwnic w Remontowej A we W., zaś od [...]pobiera zasiłek przedemerytalny. Na wniosek lekarza podstawowej opieki zdrowotnej, z podejrzeniem chorób zawodowych zainteresowany został zbadany w dn. [...], w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W., który rozpoznał szereg schorzeń, a mianowicie: Stan po kilkakrotnym urazie głowy (ostatni w 1999r.), zespół psycho-organiczny, zespół lękowo-depresyjny jako reakcję na stres, stan po urazie kręgosłupa barku i kolana prawego, dyskopatię szyjną C6-C7 i lędźwiową L4-L5, L5-Sl,zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa lędźwiowego, lewostronne skrzywienie kręgosłupa lędźwiowego małego stopnia, zmiany zwyrodnieniowe kolana prawego i stawów biodrowych, zespół bolesnego barku prawego, przewlekły nieżyt gardła podsychający, przewlekły nieżyt krtani, niedosłuch ucha lewego małego stopnia, niedosłuch ucha prawego typu mieszanego średniego stopnia, krótkowzroczność. W ocenie tej placówki medycyny pracy "Po przeprowadzonym 3-krotnym badaniu laryngologicznym uzupełnionym o audiometrię tonalną i tympanometrię stwierdzono ubytek słuchu, który nie spełnia klinicznych cech zawodowego uszkodzenia słuchu. Stwierdzona znaczna patologia z zakresu układu kostnego i nerwowego, wobec faktu licznych urazów kręgosłupa, kończyn i czaszki, nie znajduje uzasadnienia w narażeniu zawodowym, zwłaszcza że dokumentacja z leczenia dotyczy ostatniego urazu z grudnia 1999r.(...). Czynniki rakotwórcze (benzen, promieniowanie jonizujące) w chwili obecnej nie znajdują uzasadnienia w patologii. W zakresie układu oddechowego stwierdzono jedynie zaburzenia wentylacji. bez zaburzeń gazometrycznych i bez zmian radiologicznych". Jak dalej wskazano w motywach decyzji w trybie odwoławczym zainteresowanego skierowano na badania do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., gdzie przebywał na obserwacji klinicznej w dniach od [...]do [...] W dniu [...]Instytut wydał orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania wymienionych poniżej chorób zawodowych: - Następstw narażenia na rozpuszczalniki /poz. 1/ uzasadniając swoje stanowisko tym, iż "Nie stwierdzono odchyleń w układzie białkokrwinkowym i układzie krzepnięcia oraz w zakresie biochemicznym wskaźników czynności wątroby i nerek, a także w obrębie układu nerwowego, które mogłyby być skutkiem narażenia na rozpuszczalniki. W oparciu o orzeczenie psychologiczne i konsultację psychiatryczną nie potwierdzono istnienia objawów zespołu psychoorganicznego. Stwierdzono natomiast zaburzenia depresyjne i lękowe mieszane. Wyniki powyższych badań nie dają podstaw do rozpoznania następstw zdrowotnych przewlekłego zawodowego narażenia na rozpuszczalniki". - Zawodowej etiologii przewlekłego zapalenia oskrzeli /poz.4/, podając w uzasadnieniu, że "Aktualne badania czynnościowe układu oddechowego (spirometria, badanie gazów krwi kapilarnej w spoczynku) wykazują pełną jego wydolność w zakresie wentylacji i wymiany gazowej w płucach. Zgodnie z przyjętymi kryteriami diagnostyczno-orzeczniczymi brak cech niewydolności oddechowej lub wentylacyjnej nie daje podstaw do rozpoznania przewlekłego zapalenia oskrzeli pochodzenia zawodowego". - Zawodowej etiologii przewlekłego nieżytu błony śluzowej gardła i krtani /poz.6/, na poparcie swego stanowiska przytaczając, że "Charakter zmian patologicznych stwierdzanych aktualnie badaniem laryngologicznym w obrębie górnych dróg oddechowych (przewlekły nieżyt prosty krtani, przewlekły podsychający nieżyt gardła i ropne zapalenie migdałków podniebiennych) nie uzasadnia przyjęcia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy schorzeniem i warunkami pracy - brak jest zatem podstaw do rozpoznania u pacjenta choroby zawodowej górnych dróg oddechowych (rozpoznane schorzenia nie figurują w wykazie chorób zawodowych". - Zawodowej etiologii następstw narażenia na promieniowanie jonizujące /poz.8/ z powodu "nie stwierdzenia żadnych zmian, które mogłyby być skutkiem narażenia na promieniowanie jonizujące." - Choroby narządu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy / poz.12/ albowiem "W oparciu o badanie ortopedyczne, neurologiczne oraz analizę dostarczonych radiogramów nie znaleziono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu ruchu. U badanego stwierdzono zmiany zwyrodnieniowe prawego stawu barkowego, obojczykowo-barkowego i kolanowego oraz zapalenie stawu okołobarkowego prawego, które są następstwem przebytych przez pacjenta urazów. Charakter zmian nie odpowiada skutkom biologicznym pracy w wymuszonej pozycji ciała. Ponadto stwierdza się zaawansowane zmiany zwyrodnieniowo- dyskopatyczne w szyjnym odcinku kręgosłupa, które należą do grupy chorób samoistnych i nie figurują w wykazie chorób zawodowych". - Zawodowej etiologii uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, gdyż jak wyjaśniono "Przeprowadzona obecnie diagnostyka audiologiczna wykazała prawostronny niedosłuch typu mieszanego. Przesunięcie progu słuchu określone dla częstotliwości 1000, 2000 i 4000Hz z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek wynosi: dla ucha prawego - 40dB. Słuch w uchu lewym jest w granicach normy. Charakter ubytku słuchu ucha prawego, asymetria niedosłuchu oraz brak obniżenia czułości słuchu ucha lewego nie odpowiada skutkom biologicznym działania hałasu ponadnormatywnego w środowisku pracy, tym samym brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu". Na podstawie powołanych orzeczeń oraz po przeprowadzeniu dochodzenia epidemiologicznego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. dnia [...]wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia podanych chorób zawodowych, od której zainteresowany wniósł odwołanie. Rozpatrując zarzuty odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił przede wszystkim, iż do stwierdzenia choroby zawodowej przez Państwową Inspekcję Sanitarną muszą być spełnione jednocześnie, jak to wynika z definicji choroby zawodowej zawartej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych, dwa warunki, tzn. choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych oraz musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. Jednakże, jak wywodził organ odwoławczy - w przypadku A. J. K. powyższe warunki nie zostały spełnione. W oparciu bowiem o dostarczoną dokumentację potwierdzone wprawdzie zostały szkodliwe warunki pracy, lecz brak jest rozpoznania klinicznego choroby, co wyklucza związek przyczynowy stwierdzonych chorób z warunkami pracy i nie upoważnia do rozpoznania chorób zawodowych. W związku z powyższym brak jest podstaw do rozpoznania chorób zawodowych ujętych w pozycjach 1,4,6,8,12,15 obowiązującego wykazu chorób zawodowych. Upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych placówki służby zdrowia - tj. D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W., jak i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., były zgodne co do faktu, iż nie zachodzą przesłanki do rozpoznania u zainteresowanego choroby zawodowej. Wydane orzeczenia poprzedzone zostały specjalistycznymi badaniami stanu zdrowia zainteresowanego. Orzeczenia powyższe w ocenie organu odwoławczego są obiektywne, spójne oraz przekonywujące. W związku z powyższym Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. nie znalazł podstaw prawnych ani merytorycznych do zmiany decyzji organu I instancji. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. J. K. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu zarzucając naruszenie norm proceduralnych, a to art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 81 kpa poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu w postaci umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań, nadto uchybienie art. 7 i 77 kpa poprzez nie zebranie i brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego wskutek nie uwzględnienia żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy. Na poparcie zarzutów skargi skarżący podniósł, iż przedmiotowe orzeczenia lekarskie nie uwzględniły szeregu schorzeń, które skarżący opisał w złożonym odwołaniu, w związku z czym po otrzymaniu w dacie [...]zawiadomienia organu drugiej instancji z dnia [...]o możliwości wypowiedzenia się w terminie 7 dni co do zebranego sprawie materiału dowodowego, zgodnie z przysługującym mu prawem złożył w dniu [...] stosowną wypowiedź na piśmie zawierającą jego stanowisko wraz z żądaniem ponownego przeprowadzenia badań oraz przedstawiając dokumentację medyczną nie uwzględnioną w toku instancji, a mającą zdaniem skarżącego istotne znaczenie dla przedmiotu postępowania. W odpowiedzi organ odwoławczy [...]wystąpił do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. o przesłanie całości dokumentacji medycznej przedłożonej w tej placówce przez skarżącego. Jednakże dzień wcześniej, tzn. [...]., organ II instancji już wydał niekorzystną decyzję ostateczną w sprawie - bez ustosunkowania się do przedłożonych dowodów i twierdzeń skarżącego zawartego we wskazanym wyżej piśmie wniesionym w tej samej dacie do organu - w ramach realizacji uprawnień służących stronie postępowania na mocy art. 10 kpa. Tym samym - w ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja zapadła na podstawie niekompletnego materiału dowodowego. W odpowiedzi Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację dodatkowo podnosząc, iż dokumentacja medyczna przedstawiona przez skarżącego była wykorzystana przez orzekające placówki medycyny pracy, nie ma ona jednak istotnego znaczenia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Wobec powyższego niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy. Po myśli art. 3 § 1 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona jedynie, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145 - l50 ustawy). W ocenie Sądu wniesiona skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem norm postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65 poz. 294 ze zm.), chorobą zawodową jest jedna z chorób określonych w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia pod warunkiem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Ustalenie istnienia tych dwóch przesłanek, czyli rodzaju choroby wymienionej w wykazie oraz związku między tą chorobą, a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy - musi nastąpić zgodnie z regułami obowiązującej procedury. W świetle art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego orzekające organy stoją na straży praworządności i mają obowiązek podejmowania w prowadzonym postępowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu spoczywa na organach obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) oraz dokonania jego pełnej oceny (art. 80 kpa), czemu należy dać stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). Zgodnie z przyjętym przez Kodeks postępowania administracyjnego otwartym systemem dowodów (art. 75 § 1), jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przyjęty w wymienionym rozporządzeniu tryb stwierdzania o chorobie zawodowej na podstawie orzeczeń jednostek właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych (określonych w § 7 rozporządzenia) w żadnym wypadku nie wyłącza wspomnianych zasad postępowania administracyjnego, nie oznacza bezwzględnego związania organu orzekającego w sprawie, a zwłaszcza nie wprowadza ograniczeń co do treści cytowanego art. 75 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwnym wypadku oznaczałoby to formalne podejmowanie rozstrzygnięć w omawianej materii. Godzi się zauważyć, że orzeczenia lekarskie mają bez wątpienia walor opinii biegłych, jakie wymienia art. 84 § 1 kpa, stanowiąc dowód w rozumieniu art.75 § 1 kpa, który - jak każdy inny dowód, podlega pełnej swobodnej ocenie organu orzekającego stosownie do art. 80 kpa. Wobec powyższego - moc dowodowa orzeczenia jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych może być obalona za pomocą innego dowodu (przeciwdowodu; por. art. 76 § 3 kpa). Kodeks postępowania administracyjnego, co należy podkreślić, przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych. Tym samym, skoro w postępowaniu administracyjnym strona skarżąca mając uprawnienie do czynnego w nim udziału, skorzystała z możliwości powołania się na dowody, które znajdują się w jej posiadaniu - w świetle przywołanych norm kodeksu postępowania administracyjnego należało odnieść się także - poddając je stosownej ocenie w ramach całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie - do przedłożonych przez skarżącego dowodów w postaci licznej dokumentacji medycznej (zaświadczeń lekarskich, wyników badań, kart porad, kart informacyjnych leczenia szpitalnego) zgromadzonej przez skarżącego. Organy, (a wcześniej nie uczyniły tego wypowiadające się w sprawie upoważnione placówki służby zdrowia), w ogóle nie ustosunkowały się merytorycznie do ich treści w toku postępowania i nie dokonały istotnej do prawidłowego załatwienia sprawy polemiki dowodów, poprzestając na ich milczącym pominięciu, wbrew obowiązkom spoczywającym w tym zakresie na organach administracji z racji postanowień artykułów 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. W szczególności sprzeniewierzono się wyrażonej w art. 80 kpa zasadzie swobodnej oceny dowodów, zgodnie z którą organ administracji publicznej ocenia - w uzasadnieniu podejmowanej decyzji - na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zarówno w nauce jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ (przy czym chodzi tu o dowody zgromadzone nie tylko z inicjatywy dowodowej organu, lecz również wskazane przez strony postępowania), z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa; po drugie - ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, co oznacza, że organ nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu w analizie zebranego materiału dowodowego; po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 kpa szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny; po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki. Poczynione uwagi są tym bardziej istotne, że "rozporządzenie z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych [...] nakłada na właściwe organy obowiązek wszechstronnego zebrania materiału dokumentacyjnego, tj. informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej [podkr. sądu], na podstawie których - zgodnie z przepisami § 7 i § 8 - właściwe jednostki organizacyjne do rozpoznawania chorób zawodowych wydają orzeczenie w sprawie choroby zawodowej. W podanym powyżej zakresie spełnienie tych wymogów stwarza prawnoprocesową gwarancję trafności rozstrzygnięcia administracyjnego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 1998 r., I SA 663/98, niepubl.). Z tych względów - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 , poz.1270) zaskarżona decyzja podlegała eliminacji z obrotu prawnego, a wobec faktu, iż skarżący przedmiotową dokumentację lekarską składał już na etapie postępowania przed pierwszą instancją - zasadne było uznanie, iż także decyzja organu I instancji została podjęta z naruszeniem przytoczonych wyżej przepisów procesowych. W toku ponownego postępowania organy winny wyeliminować stwierdzone uchybienia proceduralne.