II OSK 30/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie NSA Zofia Flasińska (spr), Zygmunt Niewiadomski, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 września 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 674/05 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 września 2005 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi nr [...] z dnia [...] maja 2005r. w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego w A. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2005 r.. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi, po rozpoznaniu odwołania A. K. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w toku kontroli administracyjnej okazało się, iż "na tą samą działkę ewidencyjną złożyło wnioski dwóch producentów rolnych". W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami dotyczącymi działek ewidencyjnych o nr 447 oraz 540/2 organ pierwszej instancji wezwał A. K. do złożenia wyjaśnień w sprawie, czego efektem było wycofanie przez niego wniosku co do działki ewidencyjnej nr 447 oraz 540/2. Ponadto skarżący poinformował, iż użytkował w/w działki na podstawie umowy ustnej. Z uwagi na treść art.8 ust 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 organ pierwszej instancji uznał, iż zadeklarowana powierzchnia gruntów rolnych została zawyżona w zakresie jednolitej, jak i uzupełniającej płatności obszarowej o 1,07 ha i w związku z tym rzeczywista powierzchnia wyniosła w obu rodzajach płatności obszarowej 3,79 ha. Zgodnie więc z art.5 ust 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 powierzchnia w zakresie jednolitej płatności obszarowej została prawidłowo pomniejszona o dwukrotność powierzchni zawyżonej, otrzymując w ten sposób powierzchnię co, do której wniosek został pozytywnie rozpatrzony tj. 1,65 ha. W zakresie natomiast uzupełniającej płatności obszarowej różnica między powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w wyniku kontroli administracyjnej stanowi 28,23 %, a zatem organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił przyznania pomocy zgodnie z art. 32 ust 1 zdanie 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż w toku postępowania odwoławczego skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających użytkowanie przez niego w/w działek, a organ administracji w zakresie swych kompetencji nie ma możliwości ustalenia we własnym zakresie okoliczności, na które powołuje się skarżący. Organ odwoławczy podniósł również, iż uzasadnienie organu pierwszej instancji nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a. lecz uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, a zatem brak było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 107 § 3, art. 77 § 1, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.. Skarżący podniósł, iż brak wskazania powodu odmowy wiarygodności dowodów wskazanych przez niego, nie zebranie wyczerpującego materiału dowodowego, nie podjęcie wszelkich, niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy oraz nienależyte informowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, wskazują, iż zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, powinny zostać uchylone. W uzasadnieniu skargi A. K. wskazał, iż przedmiotowe grunty dzierżawi od dziesięciu lat od J. K. i uprawia je na podstawie zawartej z właścicielką gruntów ustnej umowy dzierżawy. J. K. również złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i w swoim wniosku ujęła także grunty dzierżawione przez skarżącego. Na wezwanie pracowników Biura Powiatowego AMiRR w A., skorygował więc wniosek o sporne grunty wyjaśniając, iż w dobrej wierze podał we wniosku powierzchnię fizycznie użytkowanych gruntów, gdyż jako rolnik i użytkownik tych gruntów miał do tego prawo. Jednocześnie nie został poinformowany, że poniesie z tego powodu konsekwencje w postaci potrącenia kwoty płatności bezpośrednich. Odmówiono także wiarygodności i mocy dowodowej jego oświadczenia o dzierżawie gruntu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i poparł argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto organ wskazał, iż skarżący nie przedstawił w toku postępowania odwoławczego żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga jest zasadna. Uzasadniając powyższe Sąd wskazał, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, skarżącemu jako "producentowi rolnemu" przysługiwał tytuł prawny do ubiegania się o stosowną płatność zarówno jako właścicielowi gruntów rolnych, które uprawia, jak i jako dzierżawcy gruntów, jeżeli tylko grunty te uprawia. Wskazana ustawa uzależnia uprawnienie do ubiegania się o płatności jedynie od posiadania gospodarstwa rolnego oraz posiadania gruntów rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Rolą organów administracji publicznej było ustalenie czy grunty wskazane przez skarżącego spełniały wymogi stawiane przez przepisy przywołanej ustawy, a w szczególności ustalenie okoliczności związanych z dzierżawą spornych gruntów. Wprawdzie skarżący nie przejawił w tym zakresie aktywności, ale skoro organ dysponował informacją o właścicielu gruntu, to nic nie stało na przeszkodzie wyjaśnieniu kwestii, kto faktycznie posiadał te działki. Zarówno organ odwoławczy jak i organ pierwszej instancji doszły do przeświadczenia, iż konieczne jest przyznanie skarżącemu płatności w pomniejszonej wysokości z uwagi na zawyżenie przez skarżącego powierzchni upraw. Uzasadnienie jednak tej tezy wyłącznie tym, że skarżący skorygował wniosek, a właściciel również złożył stosowny wniosek uwzględniając ów grunt, jest dowolne i nie odnosi się do określonych w prawie przesłanek przyznania płatności. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W skardze wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi organ administracji zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zwana dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 77 kpa, art. 7 kpa, art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie decyzji obu instancji mimo, że z przebiegu postępowania wynika, że organ w należyty sposób prowadził postępowanie dowodowe, a ewentualne uchybienia w zakresie treści uzasadnienia nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia; - naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania, które to zaniechanie ma istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na to, iż zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszych czynności pozwoliłoby wykazać, iż uchylenie decyzji było oczywiście niezasadne, a działania organu nie naruszały przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, iż stosownie do art. 140 k.c. z faktu przysługiwania prawa własności nieruchomości wynika uprawnienie właściciela do korzystania z tej nieruchomości z wyłączeniem innych osób. Z prawem własności rzeczy związane jest więc domniemanie posiadania tej rzeczy. Organ administracji publicznej, zgodnie z art. 77 k.p.a. dokonuje ustaleń stanu faktycznego nie tylko opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, ale także na podstawie domniemań. Skoro brak było podstaw do wzruszenia tego domniemania, organ prawidłowo ustalił, iż posiadaczem gruntów jest właściciel, co potwierdza wypis z ewidencji gruntów. Organ odwoławczy analizując akta sprawy i materiał dowodowy, wezwał wnioskodawcę do wypowiedzenia się w sprawie, w tym również do zgłoszenia dowodów. W wyniku braku działania ze strony wnioskodawcy organ drugiej instancji ustalił, iż oświadczenia wnioskodawcy nie można uznać za wiarygodne. Strona bowiem obowiązana jest do współudziału przy badaniu wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. W związku z powyższym organ prawidłowo zastosował obniżenia i wyłączenia z art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał na nieprzeprowadzenie przez organy obu instancji postępowania dowodowego i w konsekwencji na niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, co stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Mając na uwadze materiał dowodowy zebrany w tej sprawie ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, przyznającą skarżącemu płatności bezpośrednie w pomniejszonej wysokości z uwagi na podanie przez niego we wniosku zawyżonej powierzchni posiadanych gruntów w stosunku do ich powierzchni rzeczywistej i skorygowanie tego wniosku dopiero po tym jak organ I instancji poinformował go o zauważonych nieprawidłowościach. Podstawą wydania takiej decyzji były przepisy odpowiednio art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego przejściowe środki działania dla celów stosowania w 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie mechanizmu jednolitej płatności powierzchniowej wobec Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz. U. WE nr L 328 z 17 grudnia 2003 r.) w stosunku do jednolitej płatności obszarowej i art. 32 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy zarządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. WE nr L 327z 12.12.2001 r.) w stosunku do uzupełniającej płatności obszarowej, szczegółowo regulujące przesłanki i kwotę pomniejszenia płatności jednolitej oraz przesłanki do odmowy przyznania płatności uzupełniającej. Zastosowanie tych regulacji ma jednak drugorzędne znaczenie w przedmiotowej sprawie. Błędem organów obu instancji było bowiem – jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – niedokonanie ustaleń faktycznych co do tego, czy A. K. spełnia w stosunku do wszystkich podanych przez niego pierwotnie działek podstawowe przesłanki do uzyskania płatności bezpośrednich określone w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40). Przepis ten stanowi, iż osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego (art. 2 ust. 2 w/w ustawy). Pojęcie "posiadanie działek rolnych" w rozumieniu w/w przepisu nie może być utożsamiane wyłącznie z posiadaniem w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Przyznawanie producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej ma na celu poprawę efektywności ekonomicznej i produktywności gospodarstw rolnych oraz ma umożliwić utrzymywanie gruntów rolnych przez producentów w dobrej kulturze rolnej, zgodnie z wymogami ochrony środowiska. Środki te powinny więc trafiać do osób, które konkretne grunty uprawiają, powodując w ten sposób również rozwój własnych gospodarstw. W świetle uregulowań zarówno prawa wspólnotowego, jak i prawa krajowego, obowiązujących w tym zakresie posiadanie gruntów rolnych, będące przesłanką do przyznania płatności bezpośrednich należy więc rozumieć nie tylko w kategoriach prawa rzeczowego, lecz bardziej w znaczeniu funkcjonalnym, związanym z uprawą danego gruntu przez konkretnego producenta rolnego i utrzymywaniem go w dobrej kulturze rolnej. W przedmiotowej sprawie skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, wskazując w nim między innymi dwie działki nr 447 oraz 540/2, które nie były jego własnością, lecz które – jak twierdził w odwołaniu – uprawiał na podstawie ustnej umowy zawartej z J. K. Ponieważ co do tych dwóch działek wniosek o przyznanie płatności złożyła również ich właścicielka, organ opierając się jedynie na wypisie z ewidencji gruntów oraz na złożonym przez nią oświadczeniu o posiadaniu tych działek uznał, iż skarżący posiadaczem tych działek być nie może. Samo oparcie się przez organ na domniemaniu posiadania nieruchomości przez właściciela było niewystarczające dla ustalenia spełnienia, bądź nie przez skarżącego przesłanek do uzyskania płatności bezpośrednich na te działki. W tej sytuacji organ powinien powziąć wątpliwości, kto faktycznie jest posiadaczem spornych działek, gdyż dzierżawcy są również posiadaczami zależnymi w rozumieniu art. 336 k.c. i znając dane osobowe właścicielki tych nieruchomości, ustalić kto faktycznie działki te uprawiał, zgodnie z przepisami działu II rozdziału 4 k.p.a.. Należy także zwrócić uwagę na przepis art. 44 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, z którego wynika, iż obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że jest niewinny. Pełnomocnik organu stwierdził w skardze kasacyjnej, że przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, chociaż żaden z organów w uzasadnieniu decyzji do tego się nie odniósł. Organy orzekające w tej sprawie, posiadając informację o tym, iż skarżącemu może przysługiwać jakiś tytuł prawny do tych gruntów nie dokonały bowiem rzetelnej kontroli złożonego przez niego wniosku w tym zakresie pod względem jego zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy. Powoływanie się przez organ na małą aktywność strony w przeprowadzeniu dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezasadne, gdyż zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą oficjalności sam organ ma obowiązek przeprowadzić te dowody i wyjaśnić okoliczności, mające znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a strona ma obowiązek jedynie współdziałania w realizacji tego obowiązku. Również powoływanie się przez pełnomocnika organu w skardze kasacyjnej na pogląd wyrażony w licznych orzeczeniach NSA, iż " organy prowadzące postępowanie, które wyczerpały możliwości dokonania niezbędnych dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń dotyczących faktów, są uprawnione do przyjęcia odpowiadającej logicznie dopełniającym się ustaleniom wersji zdarzeń" jest w tej sytuacji nieuprawnione, skoro organy prowadzące to postępowanie nie wyczerpały możliwości dokonania ustaleń faktycznych w sprawie, w ogóle nie podejmując prób przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Nie jest zasadny również drugi zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazania w uzasadnieniu wyroku wytycznych dla organów co do prowadzenia dalszego postępowania. Sąd wskazał bowiem na konieczność przeprowadzenia przez organy rzetelnego postępowania wyjaśniającego przed dokonaniem ustalenia, iż podane przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich powierzchnie upraw zostały przez niego zawyżone. Wobec powyższego Sąd uznał, iż zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.