IV SA/Wr 528/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 29 września 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. H.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w B., powołując się na art. 10 ust. 5 pkt 4 i art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, odmówił przyznania skarżącej J. H.-S. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem K.S. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na to dziecko oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki poza miejscem zamieszkania na częściowe pokrycie wydatków związanych z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z zapewnieniem dziecku dojazdu z miejsca zamieszkania do miejscowości, w której znajduje się szkoła. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że w dniu [...]r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na trójkę dzieci z tytułu: opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na syna K., kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na syna K., rozpoczęcia roku szkolnego na trójkę dzieci i dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki poza miejscem zamieszkania na syna K.. Organ wskazał, że w dniu [...]r. wydano decyzję przyznającą skarżącej zasiłki rodzinne i dodatki z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na wszystkie dzieci oraz dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. Odmówiono przyznania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i dodatków związanych z uczęszczaniem do szkoły poza miejscem zamieszkania przez syna K.. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej podał, iż dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie przysługuje w przypadku, gdy dziecko przebywa w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu albo w żłobku, przedszkolu lub innej instytucji zapewniającej dzienną opiekę lub w innych przypadkach zaprzestania sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Zdaniem organu skarżąca zaprzestała osobistej opieki nad dzieckiem K.S., bo dziecko przebywa w szkole z internatem. Organ I instancji stwierdził, iż dodatki do zasiłku rodzinnego związane z uczęszczaniem dziecka do szkoły poza miejscem zamieszkania przysługują na dzieci, które uczęszczają do szkoły ponadpodstawowej lub ponadgimnazjalnej, a z przedłożonego zaświadczenia wynika, że syn K. jest uczniem [...] klasy szkoły podstawowej. W odwołaniu od tej decyzji J. H.-S. kwestionowała zasadność odmowy przyznania jej dodatku do zasiłku rodzinnego w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 3 pkt 7, art. 10 ust. 1 i 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 10 ust. 1 i 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką. Dodatek nie przysługuje, jeżeli dziecko przebywa w placówce zapewniającej całodobową opiekę, przez co najmniej 5 dni w tygodniu albo w żłobku, przedszkolu lub innej instytucji zapewniającej dzienną opiekę lub w innych przypadkach zaprzestania sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 7 cytowanej ustawy, ilekroć jest w niej mowa o instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie – oznacza to dom pomocy społecznej, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, a także szkołę wojskową lub inną szkołę zapewniającą nieodpłatnie pełne utrzymanie, w tym wyżywienie, zakwaterowanie i umundurowanie. Kolegium stwierdziło, że skoro syn skarżącej uczęszcza do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w N. S., jest uczniem klasy [...] szkoły podstawowej i przebywa w internacie ośrodka, to tym samym nie może budzić wątpliwości, że w placówce tej ma zapewnioną dzienną opiekę, przez co najmniej 5 dni w tygodniu, a zatem – zdaniem Kolegium – zasadnym było wydanie przez organ I instancji decyzji odmawiającej przyznanie wyżej wymienionego świadczenia. Na powyższą decyzję J. H.-S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca podniosła, że jej niepełnosprawny syn K. S. realizuje obowiązek szkolny w zakresie szkoły podstawowej w Ośrodku Szkolno-Wychowawczego w N. S. ze względu na całkowitą głuchotę i lekki stopień upośledzenia umysłowego. Wskazała, iż syn został skierowany do tej placówki przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną jako najbliższej szkoły, w której mógłby ze swoim schorzeniem wypełniać obowiązek szkolny. Skarżąca podkreśliła, że gmina na swoim terenie takiej szkoły nie posiada i dlatego jest zmuszona kształcić swoje dziecko w najbliższej placówce szkolnej odległej od domu około 70 km. Wiąże się to z pobytem dziecka od poniedziałku do piątku w szkolnym internacie, bowiem ze względu na bardzo złą komunikację nie jest możliwe jego dowiezienie do tej szkoły na godzinę 8.00 z B.. Polemizując ze stanowiskiem organów administracyjnych, że dziecko przebywa w placówce zapewniającej całodobowe utrzymanie przez co najmniej 5 dni w tygodniu, skarżąca podniosła, że gdyby tak było, to nie miałaby przyznanego na niego zasiłku rodzinnego i pielęgnacyjnego. Powołała się przy tym na pismo ZUS w W. z dnia [...] r. skierowane do jej pracodawcy ZPB [...] Wniosła o wypłatę zaległych świadczeń oraz o zobowiązanie Dyrektora OPS w B. do jej przeproszenia za postawienie zarzutu, iż nie sprawuje osobistej opieki nad synem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. W kolejnych pismach kierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca przedstawiała szereg dalszych argumentów na poparcie swojego stanowiska i wywodziła, że osobiście sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem. Przedłożyła przy tym szereg dokumentów lekarskich dotyczących stanu zdrowia jej syna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, czy w sytuacji, gdy niepełnosprawne dziecko realizuje obowiązek szkolny w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym znajdującym się w innej miejscowości niż jego stałe miejsce zamieszkania, ponieważ w pobliżu jego miejsca zamieszkania nie ma szkoły, w której mogłoby realizować obowiązek szkolny i dlatego przebywa w internacie od poniedziałku do piątku, jego matce (ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu) należy się dodatek do zasiłku rodzinnego przysługujący w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w czasie ich podjęcia. Zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez wskazany w ustawie okres. Przepis art. 10 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że dodatek nie przysługuje, jeżeli dziecko przebywa w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu albo w żłobku, przedszkolu lub innej instytucji zapewniającej dzienną opiekę lub w innych przypadkach zaprzestania sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że skarżąca spełnia warunki określone w art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sporne natomiast jest to, czy jednocześnie zachodzą okoliczności z art. 10 ust. 5 pkt 4 tej ustawy. W sprawie tej syn skarżącej ze względu na posiadaną niepełnosprawność oraz brak odpowiedniej placówki szkolnej w pobliżu miejsca zamieszkania realizuje obowiązek szkolny w zakresie szkoły podstawowej w Ośrodku Szkolno-Wychowawczego w N. S.. Do tej placówki został on skierowany przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną. Z uwagi na znaczną odległość dzielącą wyżej wymieniony ośrodek szkolno-wychowawczy od miejsca zamieszkania dziecka oraz ze względu na złą komunikację pomiędzy tymi miejscowościami, niepełnosprawny syn skarżącej od poniedziałku do piątku przebywa w szkolnym internacie. Fakt ten – w ocenie organów administracyjnych – powoduje, że zachodzą przesłanki z art. 10 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ w tej sytuacji dziecko przebywa w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. Organy administracyjne przytaczając treść art. 10 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wskazały jednak w sposób wyraźny, które – w ich ocenie – z wymienionych w tym przepisie okoliczności zachodzą w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 3 cytowanej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie - oznacza to dom pomocy społecznej, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, a także szkołę wojskową lub inną szkołę zapewniającą nieodpłatnie pełne utrzymanie, w tym wyżywienie, zakwaterowanie i umundurowanie (pkt 7), a gdy jest mowa o szkole - oznacza to szkołę podstawową, gimnazjum, szkołę ponadpodstawową i ponadgimnazjalną, a także specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania oraz ośrodek umożliwiający dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo w stopniu głębokim realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki (pkt 18). Art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych precyzuje jednoznacznie, jakie placówki są instytucjami zapewniającymi całodobową opiekę. Wśród nich nie ma specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego, który – zgodnie z art. 3 pkt 18 cytowanej ustawy – jest szkołą. Niemniej jednak przepis art. 10 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że przedmiotowy dodatek nie przysługuje nie tylko w sytuacji, gdy dziecko przebywa w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, ale również wtedy, gdy przebywa w żłobku, przedszkolu lub innej instytucji zapewniającej dzienną opiekę lub w innych przypadkach zaprzestania sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Tak więc stwierdzenie, że specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy nie jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie, lecz jest szkołą, nie jest równoznaczne ze ustaleniem, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 10 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem dla takiego ustalenia konieczne byłoby stwierdzenie, że pobyt w szkole i w szkolnym internacie nie jest przebywaniem w "innej instytucji zapewniającej dzienną opiekę" lub też innym przypadkiem "zaprzestania sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem". W rozpatrywanej sprawie brak jest jakichkolwiek rozważań co do tego, czy pobyt w szkole i w internacie szkolnym jest przebywaniem w "innej instytucji zapewniającej dzienną opiekę" lub też innym przypadkiem "zaprzestania sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem". Rozstrzygnięcie tej kwestii ma istotny wpływ na wynik sprawy, skoro pobyt w szkole i w szkolnym internacie nie jest pobytem w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, ani też nie jest – co jest oczywiste – przebywaniem w żłobku albo w przedszkolu. Analizując treść unormowania zawartego w art. 10 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych podkreślić należy, iż druga część tego przepisu nie może być rozpatrywana w oderwaniu od części pierwszej tego przepisu. W szczególności uznać należy, że pobyt w żłobku, przedszkolu lub innej instytucji zapewniającej dzienną opiekę lub zaprzestanie w innych przypadkach sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem również musi trwać co najmniej 5 dni w tygodniu. Nie jest bowiem dopuszczalna wykładnia omawianego przepisu polegająca na przyjęciu, że przesłanki z art. 10 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych są spełnione, gdy dziecko przebywa w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu lub gdy przebywa ono w żłobku, przedszkolu lub innej instytucji zapewniającej dzienną opiekę, a także w innych przypadkach zaprzestania sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem – przez czas krótszy niż 5 dni w tygodniu. Oderwanie pobytu dziecka w żłobku, przedszkolu lub innej instytucji zapewniającej dzienną opiekę oraz innych przypadków zaprzestania sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem od wymogu trwania takich okoliczności przez co najmniej 5 dni prowadziłoby do absurdalnej wykładni, iż samo przebywanie dziecka na przykład w żłobku – niezależnie od długości tego pobytu – prowadziłoby do utraty prawa do przedmiotowego dodatku. Tak więc zarówno pobyt dziecka w placówce zapewniającej całodobową opiekę, jak i jego przebywanie w żłobku, przedszkolu lub innej instytucji zapewniającej dzienną opiekę, a także wszelkie inne przypadki zaprzestania sprawowania przez rodzica (opiekuna) dziecka osobistej opieki nad dzieckiem, trwać muszą przez okres co najmniej 5 dni w tygodniu. Kategoryczny wymóg, aby wymieniona w art. 10 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych okoliczność trwała co najmniej 5 dni w tygodniu sprawia, że jeżeli trwa ona przez okres krótszy, to nie można mówić o spełnieniu tej przesłanki ustawowej. Brak odmiennych regulacji w ustawie o świadczeniach rodzinnych powoduje, iż nie ma podstaw, aby dzień w rozumieniu przepisów tej ustawy traktować inaczej niż jako okres następujących po sobie 24 godzin. Tak więc okres "co najmniej 5 dni w tygodniu", to okres co najmniej 120 godzin w tygodniu. W rozpatrywanej sprawie brak jest ustalenia, czy pobyt niepełnosprawnego syna skarżącej w szkole i w szkolnym internacie trwał przez wyżej wskazany okres. Niezależnie od powyższego organy administracyjne nie ustosunkowały się do twierdzeń skarżącej, iż także w czasie pomiędzy poniedziałkiem a piątkiem sprawowała ona opiekę nad synem, chociaż w czasie jego pobytu w szkole i w internacie w zakresie mniejszym niż w pozostałym okresie. Ponadto organy te odmawiając skarżącej w sposób kategoryczny przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego pominęły takie okoliczności, jak to, że w czasie wakacji letnich oraz ferii zimowych i wiosennych, a także w czasie choroby uniemożliwiającej naukę w szkole, dziecko było pod opieką matki (rodziców) i w tym czasie nie przebywało w żadnej instytucji czy placówce zapewniającej mu jakąkolwiek opiekę. Mając zaś na uwadze treść ust. 3 art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych zauważyć wypada, że przedmiotowy dodatek może przysługiwać także za niepełne miesiące kalendarzowe. Przepis art. 107 § 3 kpa stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia). Warunkiem wydania prawidłowej decyzji jest podejmowanie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, z przyczyn wyżej wskazanych, zostały wydane z naruszeniem powyższych zasad i przepisów procedury administracyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do wniosku skarżącej o wypłacenie jej zaległych świadczeń oraz o zobowiązanie Dyrektora OPS w B. do jej przeproszenia za postawienie zarzutu, iż nie sprawuje osobistej opieki nad synem, podkreślić trzeba, że sąd administracyjny – jak już wyżej wskazano – właściwy jest jedynie do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, co oznacza, że w sytuacji gdy akt ten jest niezgodny z prawem, to – w zależności od stwierdzonego uchybienia – Sąd uchyla zaskarżony akt lub stwierdza jego nieważność, a jeżeli zaskarżony akt prawa nie narusza, to skarga podlega oddaleniu. Sąd nie może sprawy rozpoznać za organ administracyjny, to jest nie może przyznać konkretnych uprawnień lub nakładać określonych obowiązków. Sąd administracyjny nie może też zobowiązywać organu administracyjnego do takich zachowań, jak przeproszenie kogoś. Dlatego też zgłoszone w skardze wnioski nie mogą zostać uwzględnione. Naruszenie przez organy administracyjne wskazanych wyżej przepisów normujących postępowanie administracyjne niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) cytowanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zauważyć wypada, że stosownie do art. 200 tej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję jest zobowiązany do zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W tej sprawie Sąd pominął jednak to orzeczenie, gdyż skarżąca była zwolniona od kosztów sądowych z mocy ustawy, a inne wydatki w niniejszej sprawie nie wystąpiły. W myśl art. 152 cytowanej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest także zobowiązany orzec, w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. W rozpatrywanej sprawie jednak nie zachodziła potrzeba orzekania w tym przedmiocie, ponieważ ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie tworzyły po stronie skarżącej żadnych praw, ani nie nakładały na nią żadnych obowiązków. Nie miały zatem cech wykonalności. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.