II OSK 783/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Stanisław Nowakowski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P., W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 3071/03 w sprawie ze skargi M. P., W. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 września 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 3071/03 oddalił skargę M. P. i W. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2003 r. ([...]). Jak wynika z przesłanych akt, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), powołanej dalej jako prawo budowlane, nakazał M. i W. P. dokonać rozbiórki następujących odcinków ogrodzenia działki o nr ewid. gr. 8590/2 w P.: "1) elementów ogrodzenia zlokalizowanych w odległości mniejszej niż 3,0 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej nr 04328 J.– K.– Z., 2) elementów ogrodzenia znajdujących się w odległości mniejszej niż 0,75 m od krawędzi jezdni drogi gminnej nr 8648 z pozostawieniem 3 pierwszych słupków zlokalizowanych w odległości większej niż 3,0 m od krawędzi drogi powiatowej". Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołań od powyższej decyzji M. i W. P. oraz H. H., decyzją z dnia [...] października 2003 r. postanowił: "– utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w części określającej w punkcie 1 (dot. ogrodzenia położonego wzdłuż drogi powiatowej), – uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w części określonej w punkcie 2 (dot. częściowej rozbiórki ogrodzenia położonego przy drodze gminnej) i orzec w tej części rozbiórkę całego ogrodzenia zrealizowanego przy drodze gminnej bez zgłoszenia do właściwego organu". Organ odwoławczy uznał decyzję I instancji za zgodną z prawem, chociaż dokonał w niej pewnej korekty, co wiązało się z tym, że fragment ogrodzenia został wykonany nieco wcześniej kiedy droga, przy której jest to ogrodzenie nie miała jeszcze statusu drogi publicznej, ale miała już wtedy charakter "innego miejsca publicznego" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Inwestorzy przedmiotowego ogrodzenia wybudowali je w latach 2000–2002, bez wymaganego zgłoszenia. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1993 r. wynika, że "dla dróg ogólnie dostępnych istnieje obowiązek odsunięcia się z linią ogrodzeń co najmniej 0,75 m od krawędzi jezdni. W przypadku dróg stanowiących dojazd do budynków mieszkalnych, szerokość w świetle między ogrodzeniami, nie może być mniejsza niż 4,5 m. Tymczasem jak wynika z protokołu oględzin szerokość ta wynosi w różnych miejscach: 4,05 m, 3,68 m, 3,42 m i 3,40 m. Jak wynika z planu zagospodarowania działki z 1977 r. zatwierdzonego dla realizacji budynku, położenie ogrodzenia wówczas zapewniało szerokość drogi – 5 m. Nie było możliwości w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego doprowadzenia przedmiotowego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem, bez jego rozbiórki. Wcześniej istniejące ogrodzenie było zupełnie innej konstrukcji (sztachety i słupki drewniane), niż obecnie istniejące (betonowa podmurówka), trudno wiec tu mówić o remoncie, jak twierdzą inwestorzy. W sprawie ogrodzenia zrealizowanego przy drodze powiatowej, inwestorzy zwrócili się w dniu 10 maja 2000 r. do Powiatowego Zarządu Dróg o opinie i otrzymali odpowiedź, iż przy realizacji tego ogrodzenia powinna być zachowana odległość 3,00 m od krawędzi drogi, czego również nie spełnili budując ogrodzenie. Powyższa korespondencja nie może być uznana jako zgłoszenie w rozumieniu przepisów. Budowy tego ogrodzenia podobnie jak i ogrodzenia od strony drogi gminnej, z tych samych powodów, nie można uznać jako remontu. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ogrodzenie powinno znajdować się 2,50 m od osi drogi, tymczasem znajduje się w różnych miejscach o odległości 2,04 m, 1,84 m, 1,71 m i 1,7 m. W niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję inwestorzy wyjaśniają, iż przed rozpoczęciem budowy ogrodzenia, dowiedzieli się w Urzędzie Gminy, że na budowę ogrodzenia od strony drogi powiatowej potrzebna jest zgoda Państwowego Zarządu Dróg, natomiast "remont ogrodzenia" od strony drogi objazdowej do budynków, będącej we władaniu gminy, nie wymaga spełnienia żadnych formalności, bowiem droga ta nie jest drogą publiczną. Zdaniem skarżących, zmniejszenie odległości do krawędzi jezdni nie powstało na skutek budowy ich ogrodzenia, lecz jest wynikiem przebudowy drogi powiatowej wraz ze zjazdem w drogę gminną, co miało miejsce w 2001 r. W wyniku tych robót nastąpiło zwiększenie promienia łuku zjazdu na drogę gminną, co spowodowało zbliżenie krawędzi jezdni drogi powiatowej do ogrodzenia skarżących. To Gmina wykonując nawierzchnię asfaltową na drodze poszerzyła jej przebieg, przez co krawędź drogi zbliżyła się do ogrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wyrokiem z dnia 29 września 2005 r., uznał ją za niezasadną, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów o postępowaniu. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy obowiązujące przed tą datą. Prawidłowo w niniejszej sprawie, dotyczącej przebudowy ogrodzenia, organy zastosowały przepis art. 51, a nie art. 48 Prawa budowlanego. Bezspornym jest, że M. i W. P. przystąpili do wykonania spornego ogrodzenia w 2001 r. biorąc pod uwagę zakres i charakter wykonanych robót, nie można uznać tego też za remont ogrodzenia. W związku z brakiem wymaganego zgłoszenia organy nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu z 11 lipca 2003 r.) miały prawo nakazać rozbiórkę obiektu lub jego części. Usytuowanie ogrodzenia od strony drogi powiatowej naruszyło przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zaś jego lokalizacja od strony drogi gminnej naruszała ustalenia obowiązującego planu miejscowego. M. P. i W. P. reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2005 r. skargę kasacyjną, zarzucając mu: "1. naruszenie prawa materialnego – przez błędną (niewłaściwą) interpretację (wykładnię) i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów: a) art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego – poprzez dokonanie nieuprawnionej i bezpodstawnej interpretacji i zastosowania definicji "ogrodzenia"; b) art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – poprzez dokonanie nieuprawnionej i bezprawnej interpretacji i zastosowania definicji "innych miejsc publicznych"; c) art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego – poprzez wykluczenia przesłanek pozytywnych, tj. legalizujących wykonanego urządzenia będącego przedmiotem niniejszego postępowania; 2. naruszenie prawa procesowego: a) art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powołanej dalej jako ppsa; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa; 3 z ostrożności procesowej należy wskazać ponadto zaistnienie w tej sprawie nieważności postępowania w związku z zaistnieniem przesłanki art. 184 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z art. 1 ppsa". Wskazując na powyższe w skardze kasacyjnej wnosi się o: – uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, – zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę z urzędu przesłanki nieważności postępowania, wymienione w § 2 tego przepisu. W ocenie Sądu, żadna z przesłanek nieważności postępowania w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zarzut nieważności postępowania, co prawda w pkt 3 skargi kasacyjnej został postawiony, jednak wskazano błędnie przepisy ustawy i w żaden sposób zarzut ten nie został uzasadniony. Trudno bowiem poważnie przyjąć stawianą tam tezę, że sprawa nakazu rozbiórki ogrodzenia nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego i do kognicji sądów administracyjnych. Powołane tam wyroki NSA odnoszą się do innych sytuacji a formuły ich zostały wyrwane z kontekstu. W rozpoznawanej sprawie nigdzie nie stwierdzono, że nakazuje się rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia, bowiem inwestor przekroczył granice swej nieruchomości. Przyczyny nakazu rozbiórki są zupełnie inne, co wynika z akt sprawy. Nie można więc w oparciu o fałszywe przesłanki formułować niczym nieuzasadnionych wniosków, wskazując na przesłanki nieważności postępowania. Pełnomocnik skarżących zdaje się zapominać, że sporne ogrodzenie wykonano bez wymaganego zgłoszenia i z naruszeniem przepisów ustawy o drogach publicznych oraz postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to są przyczyny orzeczenia nakazu rozbiórki ogrodzenia. Z akt administracyjnych jak i z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, ze przedmiotowe ogrodzenie zaklasyfikowano jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego i nie zmienia tego fakt, że w sentencji wyroku wpisano jako przedmiot postępowania rozbiórkę obiektu budowlanego. Kwestionuje to pełnomocnik skarżących, jednak nie wiadomo do czego ten wywód prowadzi, bowiem nie kończy się żadnym wnioskiem. Poza tym o tym, że w tym przypadku ogrodzenie zakwalifikowano jako urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym, świadczy również i to, że nakaz rozbiórki orzeczono w oparciu o przepis art. 51, a nie art. 48 Prawa budowlanego. Tym samym, zarzut naruszenia art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jest bezzasadny. Należy też zaznaczyć, że w niniejszej sprawie Sąd, ani organy nie stosowały żadnej definicji ogrodzenia, która by nie odpowiadała przepisom ustawy. Faktem jest, że Prawo budowlane nie zawiera definicji "innych miejsc publicznych" o czym jest mowa w art. 30 ust. 1 obecnie pkt 3 Prawa budowlanego, wymaga to jednak dla potrzeb stosowania tego przepisu, dokonania jego wykładni. Wydaje się w pełni logicznym i uzasadnionym, że na gruncie przepisów Prawa budowlanego a w szczególności ww. przepisu potraktowano drogę, która niebawem uzyskała status drogi gminnej, jako inne miejsce publiczne. Funkcja jaką spełnia ta droga obecnie i spełniała wcześniej, nie budzi wątpliwości i faktu tego nie zmienia nadanie jej charakteru drogi gminnej, to tylko potwierdza tezę, że wcześniej ta droga była miejscem publicznym w rozumieniu ww. przepisu. Zresztą przyjęty tu pogląd potwierdza wcześniejsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie. Nie można więc twierdzić, że przez błędną interpretację został naruszony przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zupełnie dowolnie i w oderwaniu od przepisów prawa pozytywnego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, sugeruje się naruszenie art. 140 k.c., zapominając o brzmieniu tego przepisu i o art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Oba te przepisy określają własność jako prawo mogące podlegać ograniczeniom ustawowym, nie jest to więc prawo absolutne. Jedną z takich ustaw jest właśnie Prawo budowlane. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, chociaż wymienione na jej wstępie, nie znalazły żadnego rozwinięcia i omówienia w uzasadnieniu, co zwalnia Sąd z obowiązku odniesienia się do nich. Zresztą należy zauważyć, że skarga kasacyjna jest w zasadzie kompilacją orzecznictwa, gdzie cytuje się całe wyroki sądowe ewentualnie ich obszerne fragmenty, natomiast tekstu własnego pełnomocnika skarżących jest niewiele i bez żadnych konkretnych analiz prawniczych i wniosków. Powołane i cytowane w skardze kasacyjne wyroki sądowe, są zaś w większości nieaktualne, nie odnoszące się do aktualnego stanu prawnego i niemające nic, bądź niewiele wspólnego z rozpoznawaną sprawą. Poza tym, wystarczy powołanie wyroku ewentualnie niewielkiego fragmentu jego uzasadnienia natomiast mija się z celem i jest bez sensu, cytowanie całych uzasadnień orzeczeń bądź obszernych ich fragmentów, chyba że autorowi chodziło o zwiększenie objętości skargi kasacyjnej, co jednak nie ma wpływu na orzeczenie Sądu gdyż liczy się treść a nie ilość stron uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.