II SA/Ka 3315/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie: WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik NSA Tadeusz Michalik (spr.) Protokolant: stażystka Agnieszka Zygmunt po rozpoznaniu w dniu 29 września 2005 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do pracy w zakładzie pracy chronionej uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] r. Nr [...] Decyzją Starosty R. z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późno zm.) w nawiązaniu do art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2002 r., Nr 9, poz. 87) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego postanowiono odmówić skierowania do pracy R. B. W uzasadnieniu wskazano, że Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w R. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. nie uznał R. B. za osobę bezrobotną, gdyż nabył on prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy i w związku z powyższym dniu [...] r. R. B. został zarejestrowany jako poszukujący pracy. W dniu [...] r. R. B. zwrócił się do Starosty R. "o zapewnienie pracy". Na polecenie Starosty, Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy wydał wnioskodawcy w dniu [...]r. Kartę Aktywności Zawodowej. Z dokumentu tego wynika, iż [...] zakładów mających statut zakładów pracy chronionej odmówiło zatrudnienia skierowanego. Podniesiono nadto, że Starosta R. dnia [...] r., na wniosek R. B. wyraził zgodę na udzielenie pożyczki dla osoby niepełnosprawnej na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Od decyzji tej odwołanie wniósł R. B. , który wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i wystąpił o skierowanie do pracy. Jednocześnie podnosił, że działania organu pierwszej instancji mają charakter działań pozorowanych i nie służą realizacji jego prawa wynikającego z postanowień art. 18 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności odniesiono się do zagadnienia wstępnego, a mianowicie , czy żądanie strony ma być załatwiane w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem SKO skierowanie do pracy inwalidy wojennego odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, natomiast wątpliwości takie rodzą się w przypadku odmowy skierowania do pracy, a mianowicie w jakiej prawnej formie działania organ administracji ma podjąć rozstrzygnięcie. W tej mierze wskazano, że organ pierwszej instancji przyjął, iż formą właściwą jest forma aktu administracyjnego w postaci decyzji administracyjnej. SKO w K. podzieliło to stanowisko przyjęte przez organ pierwszej instancji i uznało, że o ile skierowanie do pracy odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej to odmowa skierowania wymaga wydania decyzji administracyjnej. Co do merytorycznej strony postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji wskazano, że organ pierwszej instancji jako zwierzchnik administracji powiatowej polecił powiatowym jednostkom organizacyjnym tj. powiatowemu urzędowi pracy przeprowadzenie działań zmierzających do odszukania zakładu pracy, który przyjąłby stronę i do którego mógłby wydać skierowanie. Jak zaś wynika z dokumentacji przekazanej przez organ pierwszej instancji powiatowy urząd pracy skontaktował się z wszystkimi siedmioma zakładami pracy chronionej działającymi na terenie powiatu i żaden z tych zakładów nie wyraził zainteresowania zatrudnienia strony. Ponadto podkreślono, że organ pierwszej instancji podjął działania zmierzające do umożliwienia stronie uruchomienia działalności gospodarczej, jednakże strona nie wyraża zainteresowania podjęciem tego typu działalności, a w odwołaniu od decyzji wprost stwierdza, iż takim rodzajem zatrudnienia nie jest zainteresowana. Nadmieniono nadto, że w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w R., z dnia [...] r., z której wynika, iż w rejestrach tego urzędu brak jest takich ofert pracy, które odpowiadałyby wykształceniu strony i jej kwalifikacjom oraz uwzględniały stan zdrowia. Zdaniem organu odwoławczego - w tej sytuacji faktycznej - organ pierwszej instancji nie był w stanie podjąć innego rozstrzygnięcia jak tylko odmówić skierowania do pracy. Jednocześnie W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. B. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zobowiązania Starosty Powiatowego w R. do zapewnienia mu pracy odpowiadającej jego kwalifikacjom i stanowi zdrowia. Zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zbędność dywagacji nad stroną formalną decyzji organu pierwszej instancji, a także zbędność badania , czy Starosta polecił urzędnikom PUP poszukiwanie pracy dla inwalidy wojennego, gdy zdaniem strony skarżącej od Starosty nie oczekuje się poszukiwania miejsca pracy u potencjalnych pracodawców a jedynie wydania skierowania do pracy tj. wypełnienia dyspozycji przepisu art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2002 r., Nr 9, poz. 87). Co do działań organu pierwszej instancji zmierzających do umożliwienia skarżącemu podjęcia działalności gospodarczej, skarżący wskazał, że nie jest w stanie spełnić wymogu poręczenia kredytu przez osoby trzecie ,a to z uwagi na jego wiek, niepełnosprawność i aktualną sytuację gospodarczą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Nadto wskazano, że w swojej decyzji organ pierwszej instancji wprost wskazał, że powodem odmowy wydania żądanego skierowania jest brak na terenie powiatu r. odpowiedniego miejsca pracy. Skoro takiego miejsca brak to - zdaniem SKO -trudno podzielić pogląd skarżącego, że należy nad tym przejść do porządku dziennego i takiego stanu faktycznego nie uwzględniać, a Starosta mimo to winien arbitralnie -wydając skierowanie -nakazać określonemu przez siebie pracodawcy zatrudnienie inwalidy wojennego (i to bez wglądu na jego stan zdrowia, umiejętności zawodowe, wykształcenie). Taka sytuacja zdaniem Kolegium niemożliwa jest do przyjęcia w systemie gospodarki rynkowej, gdy każdy pracodawca poprzez wynik finansowy lub też ciążące na nim zadania dokonuje wyboru kadry pracowniczej, która jego zdaniem ma sprostać stawianym określonym zakładom pracy celom. W opinii Kolegium Odwoławczego przepis art. 18 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, nie stanowi dla inwalidy wojennego bezwzględnej i bezwarunkowej podstawy do uzyskania zatrudnienia, tylko dlatego że dana osoba jest inwalidą. W opinii Kolegium przepis ten wskazuje na drogę dojścia do zatrudnienia inwalidy wojennego, a w konsekwencji również osłonę takiej osoby (już zatrudnionej) przed zbyt swobodnym rozwiązaniem z nią stosunku pracy. Zauważono, że z akt sprawy, w tym z odwołania skarżącego wynika, że otrzymał on propozycję pożyczki dla osoby niepełnosprawnej podejmującej działalność gospodarczą i mimo to skarżący nie wyraził chęci zainteresowała się uzyskaniem statusu przedsiębiorcy. Kolegium Odwoławczego również odrzuciło zarzut skarżącego, że zbędnie zajmowało się formalną stroną decyzji organu I instancji , gdyż ta kwestia "z urzędu" winna być badana przez organ odwoławczy i to niezależnie od tego czy skarżący sobie tego życzył, czy też nie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Przedmiotowa skarga musiała odnieść skutek, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Niniejsza skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w K. przed dniem [...] r.. Z tą datą uległ zmianie stan prawy i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia przedmiotowej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 107 § 1 k.p.a. zalicza do części składowych decyzji administracyjnej m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi zatem integralną część wyjaśnienia rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji tzw. uzasadnienia prawnego stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. - zdaniem Sądu – nie zawiera w zasadzie żadnego uzasadnienia prawnego, a jedynie uzasadnienie faktyczne. Próba uzupełnienia uzasadnienia wydanych decyzji o uzasadnienie prawne została podjęta dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie może być traktowana jako aneks do decyzji, gdyż należy już do postępowania sądowego , a nie administracyjnego. W tej mierze wskazać trzeba, że staranność przekazywania adresatowi uzasadnienia własnych argumentów wykorzystanych przy formułowaniu treści decyzji jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia. Jest także – jak już wspomniano wyżej - wymogiem sformułowanym w art. 107 § 1 k.p.a., w którym jako element uzasadnienia prawnego decyzji zawarty został wymóg "wyjaśnienia podstawy prawnej". Nie można przez takie sformułowanie, zwłaszcza przy przyjęciu właściwego znaczenia słowa "wyjaśnienie", rozumieć jedynie wskazania przepisu prawnego. Niezbędnym jest czytelne - dla strony postępowania jako bezpośredniego adresata uzasadnienia decyzji - ujawnienie argumentów interpretacyjnych. Argumenty te w zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej nie zostały ujawnione. Nie można zatem nie przyjąć, że mogło się to przyczynić do wątpliwości, jakie miał adresat decyzji, skarżący ją do Sądu Administracyjnego. Z tego też już powodu zaskarżona decyzja, jak i decyzja ja poprzedzająca jako decyzje naruszające wspomniany przepis postępowania administracyjnego (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) , w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie mogą się ostać - art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Co do meritum sprawy zauważyć przyjdzie, co następuje. Art. 18 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2002 r., Nr 9, poz. 87) stanowi w ust. 1, że inwalidzie wojennemu zapewnia się pracę odpowiadającą jego sprawności fizycznej i kwalifikacjom zawodowym, zaś w ust. 2, iż starosta na wniosek inwalidy wojennego kieruje go do pracy, zaś pracodawca, do którego inwalida został skierowany, jest obowiązany zatrudnić go stosownie do sprawności fizycznej i kwalifikacji zawodowych. Przepis ten nakłada na starostę, w przypadku złożenia stosownego wniosku przez inwalidę wojennego , obowiązek skierowania go do pracy stosownej do jego sprawności fizycznej i kwalifikacji zawodowych. Zatem wstępną czynnością zmierzającą do wydania takiego skierowania winno być ustalenie kwalifikacji zawodowych , jak i stanu zdrowia (sprawności fizycznej) wnioskodawcy do wykonywania zatrudnienia. Z akt administracyjnych sprawy wynika , że organ ustalił jedynie kwalifikacje zawodowe skarżącego ( kopia Świadectwa Dojrzałości Technikum). Brak jednak jakichkolwiek informacji na temat aktualnego stanu zdrowia (sprawności fizycznej) skarżącego. Zdaniem Sądu brak tych wstępnych ustaleń dotyczących stanu zdrowia skarżącego już z założenia uniemożliwia skuteczne skierowanie go do "odpowiadającej jego sprawności fizycznej" pracy. Pośrednio na konieczność podjęcia takich ustaleń w przypadku skarżącego wskazuje też treść załączonego do akt sprawy świadectwa pracy z dnia [...] r. , z którego wynika, że w ostatnim zakładzie pracy - przed dniem rozwiązania umowy o pracę – skarżący chorował (był niezdolny do pracy) bez przerwy przez okres [...] miesięcy. Dopiero po ustaleniu tych wstępnych kwestii, w szczególności ustalenia czy stan zdrowia skarżącego pozwala mu i to w jakim zakresie (na pełnym etacie, czy cząstce etatu) na podjęcie pracy zgodnej z kwalifikacjami , organ winien był przystąpić do dalszych czynności zmierzających do wykonania nałożonego nań przez ustawę o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin obowiązku skierowania inwalidy wojennego do pracy. Oczywistym jest, że inwalida wojenny może zostać skierowany do pracy na otwartym rynku pracy, na chronionym rynku pracy, bądź to w starostwie lub w strukturach podległych właściwemu staroście. W tym ostatnim przypadku oczywistym jest, że ze względu na nałożony ustawą obowiązek środki niezbędne do zatrudnienia inwalidy wojennego należy zarezerwować w budżecie starostwa. W przedmiotowej sprawie organ orzekający podjął jedynie cząstkowe starania celem wykonania ustawowego obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2002 r., Nr 9, poz. 87). Co więcej , sam nie podjął tych starań , a jedynie wydał skarżącemu "kartę aktywności zawodowej", z którą ten był zmuszony udać się do zakładów pracy chronionej na terenie powiatu r. Brak jest w aktach administracyjnych informacji o podjęciu przez organ I instancji jakichkolwiek ustaleń dotyczących zatrudnienia skarżącego na "otwartym" rynku pracy, czy też możliwości zatrudnienia w starostwie lub w strukturach podległych Staroście R. W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że organ I instancji przeprowadził w niniejszej sprawie prawidłowe i rzetelne postępowanie administracyjne. Prowadzi to wprost do wniosku, że organy procedujące w sprawie, w szczególności organ I instancji naruszyły przepis art. 7 k.p.a. stanowiący, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na zakończenie godzi się wskazać skarżącemu na nietrafność zarzutu, że organ odwoławczy "zbędnie zajmował się formalną stroną decyzji organu I instancji" , gdyż ta kwestia "z urzędu" podlega badaniu przez organ odwoławczy i to niezależnie od treści złożonego przez stronę odwołania. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej sprawa trafia ponownie do rozpatrzenia przez organ I instancji , który kierując się motywami podjętego wyroku winien przeprowadzić prawidłowe postępowanie administracyjne, następnie zaś dokonać analizy zebranego materiału dowodowego , po czym wydać skarżącemu skierowanie do pracy lub należycie uzasadnione rozstrzygnięcie odmowne.