II GSK 44/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Jan Kacprzak (spr.) NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 831/05 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 21 lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości dla ruchomej publicznej sieci telefonicznej 1. umarza postępowanie kasacyjne, 2. nakazuje zwrócić P. S.A. w Warszawie kwotę 50,-zł (pięćdziesiąt złotych) tytułem połowy wpisu sądowego od skargi kasacyjnej. Pismem z dnia 5 września 2006 r. pełnomocnik P. S.A. w W. cofnął skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 831/05. Cofnięcie skargi kasacyjnej nastąpiło po wysłaniu odpisu skargi kasacyjnej Prezesowi Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, lecz przed rozpoczęciem rozprawy w Naczelnym Sądzie Administracyjny, na którą sprawa została skierowana (12 września 2006 r.). Skarga kasacyjna została oparta, między innymi, na zarzutach naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 oraz § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie i oddalenie skargi pomimo istnienia następujących przesłanek do stwierdzenia przez sąd nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej: a) wydanie decyzji na podstawie przepisów niewłaściwego aktu prawnego, jakim była ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne zamiast ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne, co stanowiło naruszenie art. 222 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (poprzez ich niezastosowanie) i art. 116 ust. 1 powyższej ustawy (poprzez jego błędne zastosowanie); b) wadliwe uznanie, że – z uwagi na wielkość ubiegających się o rezerwację częstotliwości podmiotów i związaną z tym konieczność przeprowadzenia przetargu – przed ogłoszeniem przetargu należało wydać decyzję o odmowie dokonania rezerwacji częstotliwości oraz wadliwe przyjęcie, że przetarg na rezerwację częstotliwości jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego w sprawie rezerwacji częstotliwości, co stanowiło naruszenie jednocześnie: – art. 116 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie), – art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (poprzez niezastosowanie), – art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (poprzez błędną wykładnię) przy czym niestwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji, a także nieuchylenie ich, pomimo istnienia przesłanek opisanych w pkt a) i b) powyżej, stanowi o jednoczesnym naruszeniu przez Sąd przepisów prawa materialnego i procesowego wymienionych w pkt a) i b), w określony w tych podpunktach sposób. W tej sytuacji, z uwagi na art. 60 p.p.s.a. w zw. z art. 193 i art. 183 § 1 zdanie pierwsze część końcowa p.p.s.a., powstała kwestia dopuszczalności (niedopuszczalności) cofnięcia skargi kasacyjnej zawierającej powyższy zarzut, sprowadzający się do konkluzji, że oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny spowodowało utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej dotkniętej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 jako wydanej bez podstawy prawnej. W piśmie procesowym z dnia 29 września 2006 r. pełnomocnik uczestnika postępowania Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji wniósł o umorzenie postępowania kasacyjnego z uwagi na cofnięcie skargi kasacyjnej. Zdaniem autora pisma cofnięcie jest dopuszczalne na podstawie art. 60 w zw. z art. 193 p.p.s.a., gdyż art. 193 p.p.s.a. nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie art. 60 p.p.s.a. Podniesiono, że przy uwzględnieniu w szczególności związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, z wyjątkiem nieważności postępowania sądowego – art. 183 § 1 p.p.s.a., a także tego, iż przedmiotem skargi kasacyjnej jest orzeczenie sądu a nie akty lub czynności organów administracji, należy przyjąć, że cofnięcie skargi kasacyjnej może zostać uznane za niedopuszczalne co najwyżej wówczas, gdy zachodzi nieważność postępowania lub cofnięcie zmierza do obejścia prawa. Orzeczenie sądu nie jest bowiem aktem lub czynnością, o których mowa w art. 60 p.p.s.a. i uwzględnienie cofnięcia skargi kasacyjnej spowoduje utrzymanie w mocy tego orzeczenia a nie "aktu lub czynności". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela powyższego stanowiska. Stosownie do art. 193 p.p.s.a., jeżeli w postępowaniu kasacyjnym nie ma przepisów szczególnych, to do tego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkimi sądem administracyjnymi. Dotyczy to zatem także odpowiedniego stosowania przepisów art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a. Bezspornym jest w sprawie, że odpowiednie stosowanie tych przepisów w postępowaniu kasacyjnym dotyczy przypadku nieważności postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o której mowa w art. 183 p.p.s.a., i to niezależnie od tego, czy w skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut nieważności tego postępowania. Oznacza to, że cofnięcie skargi kasacyjnej byłoby niedopuszczalne, gdyż spowodowałoby utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku wydanego w postępowaniu dotkniętym wadą nieważności. W tym przypadku odpowiednie stosowanie art. 60 oznacza jego modyfikację polegającą na podstawieniu w miejsce wyrazów "akty lub czynności dotkniętych wadą nieważności" wyrazów "wyroku wydanego w postępowaniu dotkniętym wadą nieważności". Natomiast przepis art. 60 p.p.s.a. będzie miał zastosowanie wprost w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a., kiedy Sąd ten w związku z uchyleniem zaskarżonego wyroku rozpoznaje skargę wniesioną do wojewódzkiego sądu administracyjnego na akt lub czynność organu administracji publicznej. W takiej bowiem sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny, przejmując kompetencje wojewódzkiego sądu administracyjnego orzeka bezpośrednio w stosunku do tej skargi, co oznacza że stosuje bezpośrednio (wprost) wszystkie przepisy dotyczące postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, w tym art. 134 § 1 i § 2, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a w konsekwencji także art. 60 p.p.s.a. w pełnym jego zakresie. Ta sytuacja bezpośredniego stosowania art. 60 p.p.s.a. dotyczy jednakże cofnięcia skargi, nie zaś skargi kasacyjnej. Natomiast bardziej skomplikowana jest kwestia odpowiedniego stosowania w postępowaniu kasacyjnym art. 60 p.p.s.a. zdanie trzecie p.p.s.a. co do dopuszczalności cofnięcia skargi kasacyjnej, gdy w skardze tej podniesiony został zarzut, że zaskarżony wyrok oddalający skargę spowodował utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie w odniesieniu do decyzji administracyjnej. Przy analizie tego zagadnienia, należy przede wszystkim odwołać się do "ratio legis" przepisu art. 60 zdanie trzecie p.p.s.a., jego celu, funkcji i znaczenia w porządku prawnym, w szczególności z punktu widzenia zasady praworządności działania organów władzy publicznej, o której mowa w art. 7 Konstytucji RP. W postępowaniu administracyjnym zasada ta jest wymieniona wprost w art. 6 k.p.a. Nieważność decyzji administracyjnej jest jej kwalifikowaną wadą w takim stopniu, że ustawodawca nakazuje z urzędu wyeliminować ją z obrotu prawnego i to ze skutkiem "ex tunc" (od daty jej wydania), jeżeli nie zachodzą nadzwyczajne przeszkody wskazane w ustawie (art. 156 § 1 i § 2 k.p.a.). Znaczenie takiej wadliwości decyzji jest tak poważne, że w procedurach administracyjnych i sądowych przeważa ona nawet nad jedną z najistotniejszych gwarancji procesowych stron, jaką jest zakaz "reformtionis in peius", realizujący konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, że nikt nie powinien ponieść ujemnych konsekwencji z realizowania przysługujących mu i zagwarantowanych w art. 78 Konstytucji RP uprawnień do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. I tak, według art. 139 k.p.a. zakaz orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującego się nie obowiązuje, jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo. Jest to przesłanka nieważności decyzji administracyjnej wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podobnie art. 134 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z takich samych względów i z łączności z nimi w procedurach opartych na zasadzie dyspozycyjności stron zawarte są wyjątki związane z ujawnionymi przypadkami szczególnie poważnych naruszeń prawa. Takim właśnie wyjątkiem jest art.60 zdanie trzecie p.p.s.a. – niedopuszczalność cofnięcia skargi, jeśli zmierza to do obejścia prawa albo spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Z powyższego wynika, że art. 60 p.p.s.a. w zdaniu trzecim ma znaczenie systemowe, związany jest z zasadą praworządności działania organów władzy publicznej, w tym jest jednym z prawnych instrumentów realizacji zadań sądów administracyjnych w sprawowaniu kontroli legalności działania administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 184 Konstytucji RP, w art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz w art. 1 i 3 p.p.s.a. Dotyczy to zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z powyższych względów trudno przyjąć za prawidłową wykładnię art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 161 pkt 1 i art. 60 p.p.s.a., według której Naczelny Sąd Administracyjny, przed którym toczy się postępowanie kasacyjne z postawionym zaskarżonemu wyrokowi w skardze kasacyjnej zarzutem, że zalegalizował akt lub czynność dotknięte wadą nieważności, pozbawiony byłby kontroli dopuszczalności cofnięcia takiej skargi kasacyjnej. Odpowiednie stosowanie art. 60 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym oznacza zatem, że zdanie trzecie tego artykułu ma zastosowanie także do skargi kasacyjnej, w której został podniesiony zarzut, o jakim wyżej mowa. W konkluzji należy przyjąć, że stosownie do art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 161 pkt 1 i art. 60 p.p.s.a. Naczelny Sąd administracyjny nie jest związany cofnięciem skargi kasacyjnej, w której podniesiony został zarzut, że zaskarżony wyrok oddalający skargę spowodował utrzymanie w mocy nieważnej decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy badając skuteczność cofnięcia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zasadność zarzutu skargi kasacyjnej, o którym mowa na wstępie uzasadnienia. Powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny z następujących względów: Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 1 pkt 1 lit. a tegoż artykułu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a., gdyż decyzja wydana została na podstawie właściwego aktu prawnego – ustawy Prawo telekomunikacyjne z dnia 16 lipca 2004 r. Nie doszło też do naruszenia art. 222 ust. 1 i 3 tego Prawa albowiem do rozpatrzenia wniosku o rezerwację częstotliwości bez przetargu, złożonego przez skarżący P. S.A. w dniu 24 września 2004 r. zastosowanie miały przepisy powyższej ustawy, która weszła w życie z dniem 3 września 2004 r., a w więc nie wystąpiła żadna z przesłanek, określonych w art. 222 ust. 1 i 3 tej ustawy, uprawniająca organ do zastosowania przepisów poprzedniej ustawy Prawo telekomunikacyjne z 21 lipca 2000 r. Ponadto zauważyć należy, iż żądanie strony domagającej się rezerwacji częstotliwości bez przetargu, w sytuacji gdy podstawą jest obligatoryjny tryb przetargowy w rozumieniu art. 116 Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r., powinno zostać rozstrzygnięte decyzją odmawiającą dokonania rezerwacji częstotliwości bez przetargu, wydaną na podstawie art. 114 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r. Mając powyższe na uwadze, cofnięcie skargi kasacyjnej należało uznać za skuteczne i w związku z tym umorzyć postępowanie kasacyjne na podstawie art. 161 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a. O zwrocie połowy wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a.