II SA/Sz 671/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w dniu 7 września 2005r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Rady Miasta [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Rada Miasta [...] podjęła w dniu [...] r. uchwałę Nr [...] o uchyleniu uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...]r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego Nr 24, poz. 450). Podstawę prawną uchwały stanowił przepis art. 98 ust. 4 i art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm). W § 2. uchwała stanowi, że wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z mocą od dnia 15 kwietnia 2004 r. tj. od daty wejścia w życie uchylonej uchwały. Na powyższą uchwałę skargę złożył Prokurator i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator zarzucił, że uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa tj: - przepisu art. 98 a ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez przyjęcie jako podstawy prawnej uchwały uchylonego i nieobowiązującego już w dacie podjęcia uchwały art. 98 ust. 4 ustawy zamiast art. 98 a ust 1 tej ustawy oraz poprzez zaniechanie ustalenia nowej stawki procentowej opłaty adiacenckiej, pomimo iż naruszony przepis zobowiązuje radę gminy do wydania uchwały w tym przedmiocie, - przepisu art. 146 ust 2 powyższej ustawy, poprzez zaniechanie ustalenia nowej stawki procentowej opłaty adiacenckiej, pomimo iż naruszony przepis zobowiązuje radę gminy o wydania uchwały w tym przedmiocie . W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości w wysokości 50 % różnicy pomiędzy wartością, jaką miała nieruchomość przed i po podziale, dla nieruchomości, z których w wyniku podziału wydzielono drogi publiczne oraz 10 % różnicy pomiędzy wartością, jaką miała nieruchomość przed i po podziale dla pozostałych nieruchomości. Na podstawie powyższej uchwały Prezydent Miasta [...] wydał 94 decyzje administracyjne w sprawie ustalenia opłat adiacenckich na łączną kwotę [...]zł, z czego 30 z nich stało się decyzjami ostatecznymi. W ocenie Prokuratora, zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] r. została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, gdyż jej wydanie oparto o przepis art. 98 a ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zgodnie z nowelizacją z dnia 23 listopada 2003r. tej ustawy, przestał obowiązywać, od dnia [...] r. Zdaniem skarżącego wątpliwości budzi zastosowanie art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2000r.Nr 62, poz. 718). Jak wynika z zaskarżonej uchwały, weszła ona w życie 14 dni od jej ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym z mocą od dnia wejścia w życie uchylonej uchwały Nr [...] tj. od [...]r. Prokurator podkreślił, że uchwała Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] r. weszła w życie po 14 dniach od dnia ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym tj. [...] r., tak więc mocą wsteczną zaskarżonej uchwały objęto okres, w którym uchylona uchwała jeszcze nie obowiązywała. Nadanie zaskarżonej uchwale mocy wstecznej bez uchwalenia odpowiednich przepisów przejściowych naruszyło zasadę demokratycznego państwa prawa, jaką jest zasada pewności prawa. Na mocy uchylonej uchwały wydano bowiem szereg decyzji administracyjnych w sprawie określenia wysokości opłaty adiacenckiej, i pobrano stosowne opłaty. Wnoszący skargę Prokurator zarzucił również, że Rada Miasta [...]uchylając uchwałę Nr [...] o ustaleniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej, nie wskazała jednocześnie nowych stawek tej opłaty. Z przepisów art. 98 a ust 1 i art. 146 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika obowiązek rady gminy ustalenia stawek procentowych wskazanej opłaty, zaś fakultatywne jest dopiero wydanie przez Prezydenta Miasta decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w konkretnym przypadku zgodnie ze stawkami przyjętymi w uchwale. Tym samym Rada Miasta [...]uchylając dotychczasową uchwałę określającą stawkę procentową opłat adiacenckich zobowiązana była uchwalić nowe stawki, a nie czyniąc tego rażąco naruszyła wskazane wyżej przepisy. Przewodniczący Rady Miasta [...] odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, ustosunkowując się do zarzutów stwierdził, że: 1) w doktrynie i orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że sam fakt niewskazania w akcie prawa miejscowego podstawy prawnej jego wydania albo wskazanie błędnej podstawy prawnej nie stanowi podstawy do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa, jeżeli w porządku prawnym obowiązuje przepis, który zawiera delegację dla organu do wydania przepisu wykonawczego w określonym zakresie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie - wprawdzie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano przepis art. 98 ust. 4, który przed podjęciem uchwały (z dniem 21 września 2004 r.) został usunięty z ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale w jego miejsce identyczna regulacja pojawiła się w art. 98 a ust. 1 tej ustawy, a zatem faktycznie istniał przepis upoważniający Radę Miasta [...] do uregulowania kwestii opłaty adiacenckiej. Dlatego zarzut rażącego naruszenia prawa, jest nieuzasadniony; 2) wykładnia gramatyczna art. 146 ust. 2 jak i pozostałych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzasadnia poglądu, iż rada gminy ma obowiązek podjęcia uchwały o wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy, to zapisałby to wyraźnie wskazując na przykład termin, do którego uchwała taka winna być podjęta i przewidując sankcje za niepodjęcie takiej uchwały poprzez wprowadzenie stawek ustawowych opłaty adiacenckiej. Przepis art. 146 ust. 2 przyznaje radzie gminy kompetencje do uregulowania kwestii opłaty adiacenckiej, nie nakłada natomiast takiego obowiązku. Od uznania danej rady gminy zależy, czy opłatę adiacencką wprowadzi na terenie swojej właściwości. Ten tok rozumowania potwierdza treść art. 145 ust. 1 cyt. ustawy, który stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę . adiacencką. Skoro przepis daje taką możliwość, a nie nakłada obowiązku, to uprawniony jest pogląd, że ustalenie przez organ gminy stawek procentowych opłaty adiacenckiej zależy od uznania tego organu, a zatem niepodjęcie uchwały w tym przedmiocie nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ doprowadziła do uznania, że skarga Prokuratora jest uzasadniona. Zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...]r. Nr [...] uchylająca uchwałę z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, została wydana w odniesieniu do dwóch różnych instytucji prawnych przewidzianych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm), lecz dotyczy świadczeń o zbliżonym rodzajowo charakterze. Zgodnie z art. 4 ust.11 powyższej ustawy o gospodarce nieruchomościami, ilekroć w ustawie jest mowa o opłacie adiacenckiej - należy przez to rozumieć, opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego albo scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Użycie przez ustawodawcę dla trzech różnych stanów faktycznych, zbiorczej nazwy opłata adiacencka, wskazuje na zamierzone podobieństwo. Porównanie przepisów zawartych w Rozdziałach 1/ "Podziały nieruchomości" i w Rozdziale 7 "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej" ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących opłaty adiacenckiej z tyt. wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem, jak i tej opłaty w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek wybudowania infrastruktury technicznej, wskazuje na szersze /kompleksowe/ uregulowanie zasad i trybu ustalania opłaty w odniesieniu do art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś odwołanie się w art. 98a ust.1 tej ustawy /dotyczącym opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po podziale/ do jej przepisów art. 144 ust.2, art. 147 i art. 148 ust.1-3 jako mającym odpowiednie zastosowanie, utwierdza w przekonaniu co do ścisłego podobieństwa tych instytucji, w zakresie trybu ustalania wysokości stawki opłaty adiacenckiej i wymiaru jej wysokości. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2003r., w sprawie [...], "że z porównania przepisów art. 146 ust.2 zd. 2 i art. 145 ust.1 ustawy z 1997r. o gospodarce nieruchomościami wedle reguł wykładni systemowej wynika, że gminy mają obowiązek ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Natomiast dopiero jej wymiar w sprawie indywidualnej został pozostawiony uznaniu organu administracyjnego. To wszystko prowadzi do wniosku, że ustalenie stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości 0% stanowi rezygnację ze źródeł dochodów gminy określonego w ustawie i jest zatem obejściem przepisów konstytucyjnych i ustawy o gospodarce nieruchomościami". Z przyczyn wskazanych na wstępie niniejszych rozważań odnoszących się do podobieństwa opłaty adiacenckiej określonej w art. 98a ust.1 i art. 144 ust.1, uznać należy, że te same racje logiczne przemawiają za odniesieniem wyżej cytowanego stanowiska NSA również do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej wymienionej w art. 98a ust.1 cyt. ustawy. Podobnie bowiem jak w przypadku art. 144 ust.1 cyt. ustawy, również w art. 98a ust.1, zdanie pierwsze należy odnieść do organu stanowiącego czyli do rady gminy. Dodatkowo należy zauważyć, że dotychczasowy wywód o podobieństwie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem i na skutek wybudowania infrastruktury technicznej, nie traci aktualności nawet przy dostrzeżeniu, że w art. 144 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca zawarł zasadę, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich", natomiast w odniesieniu do płaty określonej w art. 98a ust.1, ustawodawca takiego przepisu nie zamieścił. Należy mieć na uwadze jednak to, że postępowanie o podział nieruchomości toczy się na wniosek właściciela nieruchomości, czy użytkownika wieczystego, którym jest niejednokrotnie osoba fizyczna, a zatem jednostka samorządu terytorialnego nie ponosi kosztów takiego postępowania. na tym więc polega odrębność tych dwóch porównywalnych opłat adiacenckich, przy czym ratio legis opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału zawiera się w uzasadnieniu, że "udział podmiotów publicznych w ukształtowaniu nowej wartości działki (podjęcie decyzji stwarzających korzystniejszą ich konfigurację) stanowi podstawę do rozłożenia korzyści płynących ze zwiększenia atrakcyjności rynkowej działek zarówno na właściciela, bądź użytkownika wieczystego, jak i na organy administracji publicznej /Gospodarka nieruchomościami - Komentarz J.SZACHUŁOWICZ, M.KRASSOWSKA, A. ŁUKAWSKA - W-wa, Lexis Nexis - str.295 - 296/. Nie zmienia to jednak faktu, że opłata również z tego tytułu jest źródłem dochodu gminy, z którego rada gminy nie może rezygnować w drodze aktu generalnego jakim jest uchwała w sprawie uchylenia uchwały ustalającej stawki tej opłaty. Wykładnia językowa art. 98a ust.1 tej ustawy, nie pozostawia wątpliwości, że użyty w zdaniu pierwszym zwrot "może" odnosi się do właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego wydającego decyzję w indywidualnej sprawie, zaś zdanie drugie "Stawkę opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały", ma charakter przepisu obligatoryjnego. Przepis ten rozumieć trzeba w ten sposób, że wyklucza on dowolność organu stanowiącego gminy w zakresie podjęcia uchwały w tym przedmiocie, innymi słowy rada gminy jest zobowiązana do ustalenia w drodze uchwały stawek procentowych opłaty adiacenckiej obowiązującej na jej obszarze. W tych okolicznościach Sąd uznał, że rację ma Prokurator, iż zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Zgodzić się również trzeba ze stanowiskiem Prokuratora, że mocą wsteczną uchwały uchylającej objęto okres, w którym uchwała uchylona /z dnia [...] r. Nr [...]/ jeszcze nie obowiązywała. Niezależnie od powyższego błędu, zgodzić się też trzeba z argumentacją skarżącego, o braku uzasadnienia dla wydania zaskarżonej chwały z mocą wsteczną. Ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm./, co do zasady dopuszcza możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, nie jest to jednak możliwość nieograniczona. Nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy nie może godzić w zasady demokratycznego państwa, prawa takie jak np. w zasadę pewności prawa, równości obywateli wobec prawa. Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa i dlatego na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.