II OSK 1456/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk /spr./, Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Henryk Ożóg, Protokolant Marcin Sikorski, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 344/05 w sprawie ze skargi Fundacji A. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Legionowie z dnia 28 kwietnia 2003 r. Nr VII/67/2003 w przedmiocie zasad wyłapywania bezdomnych zwierząt z terenu gminy Legionowo oraz rozstrzygania o dalszym postępowaniu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 344/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Fundacji "A." na uchwałę Rady Miejskiej w Legionowie z dnia 28 kwietnia 2003 r., w przedmiocie zasad wyłapywania bezdomnych zwierząt z terenu gminy oraz rozstrzygania o dalszym postępowaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył, że Fundacja nie wykazała aby przedmiot uchwały dotyczył bezpośrednio praw i obowiązków Fundacji (jako osoby prawnej), chronionych przepisami prawa materialnego. W szczególności nie wykazano aby uchwała dotyczyła bezpośrednio praw majątkowych Skarżącej, np. w zakresie uniemożliwienia zapewnienia ochrony dla bezdomnych zwierząt w formie prowadzenia schroniska w myśl art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, który nota bene dotyczy wyłącznie organizacji społecznych. Szczególnego uprawnienia do zaskarżenia uchwały, dla Fundacji, nawet gdy jej statutowym celem jest ochrona zwierząt, nie można wywieść także z treści art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, który przewiduje opiniowanie uchwał przez organizację społeczną. Nawet gdyby przyjąć, iż skarżąca Fundacja może być traktowana jako organizacja społeczna, nie można byłoby uznać, że ma ona z tego tytułu uprawnienie do zaskarżenia kwestionowanej uchwały. Zdaniem Sądu wynika to z faktu, iż wskazany art. 11 ust. 3 nie może stanowić podstawy do wywodzenia interesu prawnego, niezbędnego, jako przesłanka zaskarżenia uchwały ani przez organizację, której opinii zasięgnięto (zważywszy zwłaszcza na niewiążący charakter opinii) ani przez inne organizacje - które w opiniowaniu nie uczestniczyły - z uwagi na brak wskazania reguł wyboru organizacji właściwej do zaopiniowania projektu uchwały. Sąd Wojewódzki stwierdził ponadto, że podstawy wywodzenia interesu prawnego nie może stanowić dla Fundacji także art. 1 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, wskazujący zasadę prowadzenia przez organy administracji działań na rzecz ochrony zwierząt we współdziałaniu m.in. z właściwymi krajowymi instytucjami i organizacjami. Z przepisu tego nie można domniemywać szczególnych uprawnień procesowych, w zakresie możliwości zaskarżenia aktu prawa miejscowego, dla organizacji lub instytucji, jako odrębnej od wynikających z interesu prawnego podstawy do zaskarżenia uchwały. Należy bowiem uwzględnić, iż uprawnienia procesowe do udziału w postępowaniach sądowych czy administracyjnych, które nie dotyczą bezpośrednio interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, w polskim systemie prawnym muszą być wyrażone w sposób wyraźny. Przykładowo, możliwość udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, które nie dotyczy interesu prawnego tej organizacji wynika z art. 31 K.p.a. Odzwierciedleniem szczególnych uprawnień procesowych w postępowaniu administracyjnym jest możliwość wniesienia skargi przez organizacje społeczne w sprawach związanych z postępowaniami administracyjnymi, w których występowały one na prawach strony. Wynika ona z jednoznacznego brzmienia art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Natomiast, w rozpatrywanym przypadku, nawet gdyby przyjąć, iż skarżąca Fundacja jest organizacją społeczną, przedmiotem zaskarżenia nie jest akt administracyjny lecz akt normatywny. Nie mogą więc znaleźć zastosowania przepisy K.p.a. oraz wskazane regulacje ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zestawienie obu stanów formalnych potwierdza przez wnioskowanie a contrario brak możliwości zaskarżenia przez organizację społeczną uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, która nie dotyczy bezpośrednio interesu prawnego lub obowiązków organizacji, lecz dotyczy wyłącznie problematyki pozostającej w zakresie statutowych działań organizacji. Wreszcie, jak to dalej podniósł Sąd Wojewódzki, w polskim systemie prawnym brak jest rozwiązań umożliwiających bezpośrednie zakwestionowanie przez organizację społeczną wadliwej, w jej ocenie, uchwały, stanowiącej przepisy prawa miejscowego. W takiej sytuacji organizacja społeczna może wystąpić z odnośnym wnioskiem do właściwego prokuratora o rozważenie wykorzystania uprawnień wynikających z art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U z 2001 r. Nr 21 poz. 206 ze zm.). Wszystkie te względy, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, przemawiają za oddaleniem skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 28 września 2005 r. wniosła Fundacja "A." reprezentowana przez radcę prawnego B. B. W skardze kasacyjnej podniesiono, że oparta została na zarzucie – "naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Mój Mocodawca nie był legitymowany do zaskarżenia powyższej uchwały". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono natomiast, iż błędne jest twierdzenie Sądu, że skarżący nie wykazał swego interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a przez to nie posiada legitymacji do wniesienia skargi. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zgodnie z przepisem art. 3 ustawy o ochronie zwierząt realizacja ochrony zwierząt przez organy administracji publicznej wymaga współdziałania m.in. z organizacjami społecznymi, których statutowym celem jest ochrona zwierząt. Taką właśnie organizacją jest Fundacja "A.", której statut w § 8 i 9 mówi wyraźnie o ochronie zwierząt jako celu powołania i działania Fundacji. A zatem, w myśl art. 3 powołanej ustawy, Fundacja ma prawo do współdziałania z administracją publiczną dla realizowania przepisów ustawy o ochronie zwierząt i takiego współdziałania może się skuteczne domagać, a administracja publiczna ma odpowiadający temu uprawnieniu obowiązek podejmowania stosownych i zgodnych z prawem działań. Poza tym Fundacja, reprezentująca w niniejszej sprawie mieszkańców, reprezentuje w rzeczywistości ich interes, który - na mocy art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego - zawsze ma rangę interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wszystkie te względy, zdaniem skargi kasacyjnej, uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Przede wszystkim należy przypomnieć, że zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach : 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 176 powołanej ustawy skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom pisma procesowego oraz m.in. wskazywać podstawy kasacyjne. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną obowiązany jest wskazać przepisy prawa, które ewentualnie zostały naruszone przez Sąd Wojewódzki. Innymi słowy w skardze kasacyjnej trzeba wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który został naruszony oraz uzasadnić na czym to naruszenie polega. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni spełnia tak ustalone ustawowe wymogi. Według bowiem skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego ma polegać na "naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu," że Fundacja "nie była legitymowana do zaskarżenia uchwały". Przy tak ogólnie sformułowanym zarzucie nie wiadomo, które przepisy, według twierdzeń skargi kasacyjnej, zostały naruszone przez Sąd Wojewódzki. Mając jednak na uwadze, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (w związku z kwestionowaniem ustalenia o nie posiadaniu przez Fundację legitymacji do wniesienia skargi), a także powołaniu przepisów art. 3 i art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, oraz art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego - przyjąć należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy tych unormowań. Zarzuty te nie są jednak uzasadnione. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. (Dz. U z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa wniesienia skargi w interesie publicznym. Nie można również traktować powołanego powyżej przepisu art. 101 ust. 1 jako podstawy zaskarżenia uchwały organu gminy przez każdego, kto subiektywnie uznaje uchwałę za podjętą z naruszeniem prawa. Skarżący powinien bowiem wykazać związek między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną, który musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków. Podstawą interesu prawnego jest przepis prawa materialnego, dotyczący bezpośrednio sfery prawnej podmiotu, który się na niego powołuje, i który daje możliwość ochrony temu podmiotowi w postępowaniu administracyjnym (por. J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, nr 4, poz. 83, s. 203). Interes prawny musi więc wynikać z przepisu prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 1998 r., II SA 742/98, niepubl.,). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy, odróżnić interes faktyczny, istniejący w sytuacji, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania potwierdzić przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Podstawą interesu prawnego dla określonego podmiotu może być przepis prawa materialnego, z którego wynika, że dana osoba może lub powinna uzyskać konkretne korzyści, albo może być obarczona powinnością określonego zachowania. W warunkach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie dotyczy interesu prawnego Fundacji, jako osoby prawnej. Takich twierdzeń nie zawiera również skarga kasacyjna. Dlatego też podzielić należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego o braku możliwości zaskarżenia przez organizację społeczną uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, która nie dotyczy bezpośrednio interesu prawnego lub obowiązków organizacji, lecz dotyczy wyłącznie problematyki pozostającej w zakresie statutowych działań organizacji. Nie można natomiast podzielić wywodów skargi kasacyjnej, jakoby Fundacja "w istocie" reprezentowała mieszkańców gminy oraz ich interes, który - na mocy art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego – zawsze ma rangę interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jeśli nawet pominąć, że w interesie mieszkańców leży nie tylko ochrona i los bezdomnych zwierząt, lecz również zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom przed atakami bezdomnych psów, to nie sposób nie dostrzec, że nawet w skardze kasacyjnej nie wskazano w imieniu których mieszkańców gminy Fundacja występuje. Wywody te zatem są dowolną polemiką z ustaleniami zaskarżonego wyroku i nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy. Poza tym należy wskazać, że przepis art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985r., Dz. U z 1994r. Nr 124, poz. 607), stanowi jedynie, że samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. W konsekwencji najzupełniej trafne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego o braku interesu prawnego Fundacji do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego. Z powyższych względów skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku skargę kasacyjną należało oddalić, na podstawie art. 184 powoływanej już ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., co orzeczono jak w sentencji.