II GSK 190/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba, Sędziowie NSA Jan Kacprzak, Czesława Socha (spr.), Protokolant Marcin Chojnacki, po rozpoznaniu w dniu 28 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 710/05 w sprawie ze skargi G. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2005 r. o sygnaturze III SA/Wa 710/05 – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2005 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Stwierdził też, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości w sprawie ze skargi G. C. Orzekł także o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd przyjął, że w sprawie zachodzi wada kwalifikowana powodująca z mocy prawa nieważność decyzji. Chodzi o naruszenie przepisu dotyczącego właściwości określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu – Prezes Zakładu Ubezpieczeń nie był organem uprawnionym do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach wydawanych przez właściwy Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako organ I instancji. Organem uprawnionym był Minister Polityki Społecznej jako organ nadrzędny wyższego stopnia. Wynika to z art. 66 ust. 2, 4, 83 ust. 2, 4, 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z póź. zm.) w związku z art. 15, 17, 127 § 1 i 2 k.p.a. Powyższe oznaczało, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i dlatego stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się zmiany wyroku z uwzględnieniem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 4, 73, 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887). Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w zakresie istotnym i mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 17 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu podał, że zaprezentowane stanowisko Sądu nie jest prawidłowe. Wynika to z odrębności przepisów. Chodzi o art. 181 – Kodeksu postępowania administracyjnego, a który stanowi, że organy odwoławcze właściwe z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne i jedynie do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio art. 180 § 1 k.p.a. Pominięcie tych przepisów czyni ocenę Sądu wadliwą. Oznacza to, że na mocy tych przepisów normy k.p.a. nie stanowią podstawy do określenia i ustalenia właściwości organu odwoławczego w sprawach o umorzenie składek. Organ ten określają odrębne przepisy. Te odrębne przepisy zawiera ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych z uwzględnieniem postanowień ratyfikowanego przez Polskę w 2003 r. Konwencji MOP nr 102. Chodzi o art. 70 Konwencji. Ocena, że Minister Polityki Społecznej jest organem właściwym wynika z niewłaściwej interpretacji k.p.a. Przepis art. 127 § 1 k.p.a. wylicza podmioty, wobec których służy jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pominięto art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., że przez ministra rozumie się także kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W oparciu zatem o art. 66 ust. 4 i 73 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i przepisy ustawy o działach administracji rządowej należało ustalić, że Zakład realizuje zlecone zadania administracji rządowej w zakresie zabezpieczenia społecznego, niewątpliwie pozostaje organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. jako "inny organ państwowy" wymieniony w art. 1 pkt 2 k.p.a. a Prezes Zakładu jest jego kierownikiem. Wyjątkiem jest jedynie art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, gdzie wskazano ministra jako organ odwoławczy. Oznacza to, że skoro nie wskazano ministra, to rozumowanie Sądu nie jest uzasadnione. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. C. wniosła o jej oddalenie. Podała, że wydany wyrok i jego uzasadnienie są zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznawana skarga kasacyjna jest identyczna z kilkunastu innymi, jakie zostały wniesione od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczących tego samego rodzaju spraw, w których mimo nieco odmiennie prezentowanych motywów Sąd odniósł się do tej samej w istocie problematyki prawnej. Jednorodne we wszystkich sprawach stany faktyczne oraz identyczna lub podobna argumentacja wykorzystana przez strony w postępowaniu administracyjnym i sądowym usprawiedliwiały posłużenie się w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zbliżoną do siebie lub taką samą argumentacją. Dotyczy ona głównie oceny wymogów formalnych skargi kasacyjnej i szeregu kwestii prawnych powstałych na tle kluczowego problemu jakim jest właściwość organu do rozpoznania środka odwoławczego. W myśl art. 183 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na obu podstawach przewidzianych w przepisie art. 174 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt l p.p.s.a.), a w szczególności art. 66 ust. 2, art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4, art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 138, poz. 887 ze zm.) i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) w zw. z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto drugi zarzut skargi kasacyjnej, który nie został prawidłowo sformułowany, dotyczył naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a w szczególności przepisu art. 17 k.p.a. Ta nieprawidłowość polega na niewskazaniu przepisów prawnych, regulujących postępowanie przed sądem I instancji, naruszonych przez Sąd w tej sprawie. Jest bowiem oczywiste, że sąd I instancji nie stosuje bezpośrednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. l pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. l i 4 oraz art. 83 ust. l wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt l tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § l i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt l i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy sprawujące nadzór nad ich działalnością. Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ l rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej - Dz.U. Nr 265, poz. 2643). Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.