III SA/Wa 165/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Dudra (spr.), sędzia Maria Grabowska, asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Małgorzata Szamocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Prezesa ZUS w W. z dnia (...) listopada 2004 r. Nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że decyzja określona w pkt 1 nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił K. M. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wnioskiem z 26 sierpnia 2004 r. uzupełnionym wnioskiem z dnia [...] września 2004 r. K. M. zwrócił się o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od października 2001 r. do sierpnia 2004r. Po przeanalizowaniu materiału zgromadzonego w sprawie Komisja ds. Stosowania Ulg i Umorzeń przy ZUS, mając na uwadze art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) – dalej powoływana jako u.s.u.s., negatywnie zaopiniowała przedmiotowy wniosek. W uzasadnieniu zauważono również, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.), bądź pomimo ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). W ocenie ZUS, w przedmiotowej sprawie zobowiązany nie wykazał, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić zaległych składek. Ponadto, wobec K. M. prowadzona jest skuteczna egzekucja administracyjna, stwarzająca możliwość wywiązania się ze zobowiązań wobec ZUS. Pismem z dnia 29 października 2004 r. K.M. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję ZUS z dnia [...] października 2004 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zobowiązany nie wykazał, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawi jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto, nie zaistniały nowe okoliczności faktyczne przemawiające za umorzeniem przedmiotowych należności. W skardze z dnia 22 grudnia 2004 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. M. podniusł, iż ZUS przed wydaniem decyzji nie przeprowadził żadnego postępowania, mającego na celu dogłębne zbadanie sprawy. Ponadto w ocenie skarżącego, jego zaległości powstały w znacznej mierze za przyczyną Zakładu, co było niejednokrotnie wykazywane. Skarżący podkreślił, iż nigdy nie był informowany przez ZUS jak zaksięgowano kwoty przejęte w wyniku zajęcia komorniczego, jak również nie miał wpływu na to jak powyższe kwoty zostaną zaksięgowane. K. M. podniósł, iż posiada dowody, z których wynika, że kilka razy zajmowano kwoty za ten sam okres rozliczeniowy. Skarżący wskazał również, iż ZUS nie poczynił żadnych ustaleń, co do sytuacji materialnej jego rodziny. Z kolei skarżący zaznaczył, że jest emerytem, pobiera emeryturę [...] w wysokości 1501,76 zł. Ponadto ma na utrzymaniu żonę i wychowanka z Domu Dziecka. Z kolei, w wyniku czynności egzekucyjnych doprowadzono do konieczności zaprzestania działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca także uwagę na art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Stwierdzenie nieważności jest związane z kwalifikowanym naruszeniem prawa, na tyle poważnym, iż eliminacja z obrotu decyzji dotkniętej wadą tego typu, następuje ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia jej wydania. Naruszenie prawa wiąże się z samą decyzją, a nie z wadami postępowania administracyjnego, które są eliminowane w drodze instytucji wznowienia postępowania administracyjnego. Nieważność decyzji może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach ściśle określonych w przepisach, w art. 156 § 1 pkt 1 – 6 oraz na mocy art. 156 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 99 poz. 1071 – j.t.) – dalej przywoływana jako Kpa, jeżeli zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z wadą w postaci naruszenia właściwości, ujętą przez ustawodawcę na pierwszym miejscu w katalogu wad kwalifikowanych, mieszczących się w art. 156 § 1 Kpa. Usytuowanie naruszenia właściwości, na czele tego enumeratywnego katalogu, jednoznacznie wskazuje na powagę tego uchybienia. Prowadząc postępowanie administracyjne organy są zobowiązane z urzędu do przestrzegania przepisów dotyczących ich właściwości Przepisy dotyczące różnego rodzaju właściwości: rzeczowej i miejscowej - art. 19 i nast. Kpa, instancyjnej - art. 127 Kpa. Niezachowanie przez organ wymagań określonych tymi przepisami stanowi naruszenie przepisów o właściwości, prowadząc w konsekwencji do wady decyzji powodującej jej nieważność. Organem uprawnionym do rozstrzygania spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, składek zdrowotnych, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Roszczeń Pracowniczych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jego kompetencje w tym zakresie wynikają z art. 3 u.s.u.s., który statuuje uprawnienia poszczególnych podmiotów do wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych, art. 68 tej ustawy, regulującego zakres działania Zakładu, którego pierwszoplanowym celem jest realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a także art. 66 ust. 4 u.s.u.s., na mocy którego Zakładowi przyznano w zakresie jego działalności środki prawne właściwe organom administracji państwowej, jak również art. 83 u.s.u.s., gdzie zakreślono prawo Zakładu do wydawania decyzji w zakresie indywidualnych spraw o charakterze ubezpieczeniowym. Dodać do tego należy art. 32 powołanej ustawy, w którym to normodawca nakazał stosować przepisy o systemie ubezpieczeń społecznych do składek zdrowotnych, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Roszczeń Pracowniczych. Tak jak nie ma wątpliwości co do właściwości Zakładu w pierwszej instancji, tak w zakresie rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji – zdaniem Sądu – doszło do naruszenia przepisów, regulujących kompetencje organów. Istotnym na gruncie tego problemu jest art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Przepis ten stanowi, że od decyzji zakładu w zakresie zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Z powołanego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że odwołanie w stosunku do decyzji rozstrzygających powyżej zaprezentowane kwestie przysługuje do sądu powszechnego, jakim jest sąd pracy i ubezpieczeń społecznych, który proceduje w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast w myśl ust. 4 tego artykułu od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Wywieść z powyższego należy, że norma zawarta w ust. 4 powołanego wyżej przepisu eliminuje prawo do zaskarżenia decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych do sądu powszechnego, co jednak wcale nie oznacza całkowitego braku zaskarżalności tych indywidualnych aktów administracyjnych. Podnieść w tym miejscu wypada, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc do postępowania przed Zakładem stosuje się Kpa, w szczególności jego art. 15, który stanowi, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W związku z tym, skoro ustawodawca nie wyeliminował w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych odwołania z art. 127 Kpa oraz z uwagi na to, że nakazał w sprawach uregulowanych w tej ustawie stosować przepisy procedury administracyjnej, przyjąć należy, iż od decyzji Zakładu wydanej w pierwszej instancji przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania. Wobec powyższego powiedzieć trzeba, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 127 § 1 Kpa, który stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Konsekwentnie przyjąć dalej należy, że odwołanie przysługuje do organu administracji publicznej wyższego stopnia, co wynika z § 2 omawianego artykułu. Mając na względzie przedstawiony stan prawny zauważyć trzeba, że w myśl art. 66 ust. 2 u.s.u.s. nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w świetle art. 17 Kpa organami wyższego stopnia – uprawnionymi do rozpatrywania odwołań - w rozumieniu Kpa, w stosunku do organów administracji publicznej (art. 66 ust.4 sus) są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie. Organem nadrzędnym jest organ sprawujący nadzór nad działalnością danego organu. Wobec tego co wcześniej podniesiono stwierdzić wypada, że organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest Minister Polityki Społecznej. W kontekście przedstawionej argumentacji prawnej zauważyć należy, iż nie było podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Natomiast brak możliwości wykonania unieważnionej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.