I OSK 70/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Anna Łuczaj, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 3017/01 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt II S.A./Kr 3017/01 odrzucił skargę E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...]. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w motywach swojego orzeczenia, w dniu 8 października 2001 r. J. B. działając jako pełnomocnik E. B. nadał przesyłką poleconą do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], znak: [...] orzekającej o przejęciu na własność Gminy [...] nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), uwidocznionej na mapie sytuacyjnej nr 65/94, działka nr [...], posiadającej założoną księgę hipoteczną hip. [...], składającej się z placu zabudowanego o powierzchni 1402 m2, za odszkodowaniem w wysokości 411 912 000 zł (czterysta jedenaście milionów dziewięćset dwanaście złotych). Skarga powyższa została podpisana przez J. B. J. B. został wezwany przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie m.in. do złożenia w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi pełnomocnictwa do występowania w imieniu E. B. Wezwanie to zostało doręczone J. B. w dniu 17 października 2001 r. (dowód doręczenia w aktach). W zakreślonym terminie J. B. przedłożył kserokopię pełnomocnictwa udzielonego mu przez E. B. w dniu 14 lipca 1999 r., w którego treści E. B. stwierdza, że udziela J. B. "pełnomocnictwa do występowania przed organami administracji rządowej i samorządowej, we wszystkich instancjach, archiwami państwowymi i zakładowymi, innymi instytucjami, osobami prawnymi i fizycznymi, w każdej sprawie dotyczącej nieruchomości położonych w Polsce, a stanowiących własność mojego ojca". Następnie pismem z dnia 17 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wezwał J. B. w terminie tygodniowym pod rygorem odrzucenia skargi do wykazania, że odpowiada on wymogom koniecznym do występowania w charakterze pełnomocnika strony – E. B. w postępowanie sądowym, a przewidzianym w art. 35 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Jednocześnie do wezwania załączono tekst powyższego przepisu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, J. B. w piśmie z dnia 11 lipca 2005 r. oświadczył, że oprócz niego pełnomocnikiem E. B. jest adwokat B. Ł. Z kolei E. B. w piśmie z dnia 6 lipca 2005 r. adresowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oświadczyła, że J. B. był jej pełnomocnikiem w dacie wniesienia skargi, co zostało uznane przez Sąd, a potwierdza to prowadzona z nim korespondencja. Ponadto E. B. oświadczyła, że potwierdza udzielone J. B. pełnomocnictwo w ramach prac zleconych dotyczących jej nieruchomości w Polsce oraz popiera złożoną przez niego skargę. Jednocześnie E. B. wskazała, że jej pełnomocnikiem jest również adwokat B. Ł.-D. Na rozprawie w dniu 26 września 2005 r. adwokat B. Ł. oświadczyła, że J. B. nie jest osobą bliską w stosunku do skarżącej określoną przez przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucając skargę E. B. jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5. zauważył, iż zgodnie z treścią art. 35 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również rodzice, małżonek, rodzeństwo lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Składający w imieniu E. B. skargę do sądu administracyjnego J. B. nie wykazał - pomimo wezwania sądu z dnia 17 czerwca 2005 r., że spełnia on wskazane wyżej wymogi stawiane przez ustawodawcę pełnomocnikowi strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z najnowszym orzecznictwem Sądu Najwyższego i poglądami doktryny prawa administracyjnego występowanie w sprawie w charakterze pełnomocnika strony osoby, która nie może być pełnomocnikiem oznacza brak należytego umocowania, co powoduje nieważność postępowania, a uchybienie to nie może być usunięte w drodze zatwierdzenia przez stronę czynności dokonanych przez tę osobę (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 lipca 2004 r., III CZP 32/04, publ.: Biul. SN z 2004 r., nr 7, poz. 8; zob. też T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 187). Stąd też pomimo oświadczenia E. B. w piśmie z dnia 6 lipca 2005 r. adresowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że J. B. był jej pełnomocnikiem w dacie wniesienia skargi i popierania złożonej przez niego skargi, należy stwierdzić, że skarga złożona przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Skarga jest niedopuszczalna również z tego względu, że pełnomocnictwo, na jakie powołuje się J. B. i którego nieuwierzytelnioną kserokopię przedłożył w wyniku wezwania przez sąd nie obejmuje umocowania do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi, jak tego wymaga art. 36 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że nawet w sytuacji, gdyby J. B. spełniał wymogi stawiane pełnomocnikowi strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie mógłby być potraktowany jako pełnomocnik legitymujący się prawidłowym umocowaniem do złożenia skargi i występowania przed sądem administracyjnym. Nie może być też potraktowany w niniejszej sprawie jako podmiot mający legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pismem z dnia 2 listopada 2005 r. skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2005 r. złożyła E. B. Pełnomocnik skarżącej, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzuciła naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 58 § 2 i art. 49 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na nie wezwaniu skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie pod rygorem odrzucenia, bądź uzupełnienia udzielonego pełnomocnictwa w sytuacji przyjęcia wadliwości umocowania pełnomocnika, - art. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nie udzielenie stronie występującej bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek i pouczeń co do prawidłowości udzielonego pełnomocnictwa i złożonej skargi. Wskazując na powyższe podstawy pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w dacie składania skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie przed tymże regulowały przepisy ustawy o NSA, w sprawach nie uregulowanych w niniejszej ustawie, oraz wskazanych przepisach k.p.a. stosowane były odpowiednio przepisy k.p.c. /art. 59 ustawy o NSA/. Kodeks postępowania cywilnego określał, więc kto może być pełnomocnikiem jak również skutki nienależytego umocowania pełnomocnika. Brak właściwego umocowania, o którym w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie co do możliwości prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi mógł być konwalidowany przez zatwierdzenie czynności przez stronę. Strona działająca bez adwokata winna ze strony Sądu uzyskać stosowne wskazówki i pouczenia gwarantujące ochronę jej praw. Takich pouczeń E. B. nie otrzymała, wszelkie zaś wezwania kierowane byłe na ręce J. B., jako jej pełnomocnika, zgodnie z dyspozycją art. 67 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Nie bez znaczenia jest fakt jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż w dniu 12 października 2001 r. Sąd wezwał J. B. pod rygorem odrzucenia skargi do złożenia pełnomocnictwa i uiszczenia opłaty. W/w wykonuje zobowiązanie Sądu tak co do złożenia pełnomocnictwa jak i dokonania opłaty. Po tej dacie Sąd dokonuje dalszych doręczeń na adres J. B., jako pełnomocnika E. B. W przypadku przyjęcia, iż w/w nie może być pełnomocnikiem, strona winna zostać wezwana do uzupełnienia braku formalnego poprzez podpisanie skargi pod rygorem jej odrzucenia. Takie wezwanie nie zostało skierowane do E. B., a tym samym jak konkludowano skarga nie może być odrzucona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika E. B. oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 2 ustawy. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej wyżej ustawy, skierowany musi być przeciwko orzeczeniu sądu a nie decyzji organu administracji (porównaj wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12). Jako podstawy skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie podniesiono naruszenie art. 58 § 2 i art. 49 ustawy polegające na nie wezwaniu skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie pod rygorem odrzucenia, bądź uzupełnienia udzielonego pełnomocnictwa w sytuacji przyjęcia wadliwości umocowania pełnomocnika, oraz art. 6 cytowanej ustawy poprzez nie udzielenie stronie występującej bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek i pouczeń co do prawidłowości udzielonego pełnomocnictwa i złożonej skargi. Mając na uwadze powyższe zarzuty skargi kasacyjnej oraz argumentację przytoczoną na jej poparcie należy stwierdzić, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Przepis art. 49 ustawy odnoszący się do braków pisma stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej (§ 1). Pismo poprawione lub uzupełnione w terminie wywołuje skutki od dnia jego wniesienia (§ 3). Zauważyć w tym miejscu należy, iż przepisy o zwrocie pisma nie dotyczą w szczególności skargi albowiem w tym przypadku następuje jej odrzucenie (art. 58 § 3 ustawy). Podkreślić wypada, iż każde pismo strony w tym i skarga do Sądu I instancji powinno zawierać niezależnie od elementów składowych tego pisma zawartych w art. 46 § 1 ustawy w szczególności podpis strony albo jej pełnomocnika ustawowego lub pełnomocnika (pkt. 4). Do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który przedtem nie złożył pełnomocnictwa (art. 46 § 3) . W rozpoznawanej sprawie skargę E. B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w jej imieniu wniósł i podpisał pełnomocnik tej strony z postępowania administracyjnego J. B., który co jest w okolicznościach tej sprawy niesporne nie mógł być pełnomocnikiem skarżącej już przed sądem administracyjnym. Przedstawione zatem wraz ze skargą pełnomocnictwo udzielone J. B. przez E. B. było wadliwe w sensie materialnoprawnym do podpisania skargi a zatem należało uznać w tej sprawie, że w istocie brak było takiego pełnomocnictwa. Jednocześnie skoro wniesioną w tej sprawie skargę podpisał J. B. nie mogąc być pełnomocnikiem E. B. to wniesiona tak skarga nie została podpisana albowiem skarga, która pochodziła od E. B. nie zwierała podpisu tej skarżącej. Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze za braki formalne pisma podlegające usunięciu można w szczególności uznać brak określenia strony przeciwnej, brak wartości przedmiotu sporu czy też brak podpisu strony.Uzupełnienie braków pisma powinno nastąpić przed nadaniem pismu biegu. Nie podpisanie skargi zatem zaliczyć należy do braków formalnych skargi wniesionej do sądu administracyjnego podlegających uzupełnieniu w trybie art. 49 ustawy. Powyższa norma w okolicznościach tej sprawy zobowiązywała Sąd I instancji do bezpośredniego skierowania do skarżącej E. B. wezwania do uzupełnienia braków skargi poprzez jej osobiste podpisanie bądź ustanowienie właściwego pełnomocnika do dokonania tej czynności procesowej wraz z pouczeniem o skutkach nieusunięcia braków formalnych pisma w terminie. Tak jednakże w rozpoznawanej sprawie nie uczyniono, gdyż Sąd I instancji prowadził korespondencje z osoba, która nie mogła być pełnomocnikiem skarżącej przed sądem administracyjnym jak i nie mogła podpisać skargi do sądu administracyjnego czym naruszono wskazany w skardze kasacyjnej art. 6 ustawy mający charakter ogólnej zasady zwanej zasadą udzielania pomocy stronom. Z dyspozycji tego przepisu wynika, iż sąd administracyjny powinien udzielać stronom występującym bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczać ich o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań. Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze wskazówki i pouczenia powinny dotyczyć tego jakie czynności procesowe powinny zostać w sprawie podjęte, w jaki sposób i w jakim terminie powinny zostać usunięte stwierdzone przez Sąd wadliwości w tych czynnościach, jakie są następstwa nieusunięcia tych braków w terminie oraz jakie skutki prawne pociągnie za sobą podjęcie tych czynności. Natomiast zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego podzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w uchwale z dnia 28 lipca 2004 r. sygn. akt IIICZP 32/04 nie jest w okolicznościami przedmiotowej sprawy uzasadnione. Z wnikliwej analizy powyższej uchwały wynika, że powołane stanowisko Sądu Najwyższego nie można przenosić na fazę uzupełnienia braków formalnych skargi, gdyż dotyczy ona innej sytuacji faktycznej i prawnej niż ta będąca przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie. Z lektury w/w uchwały Sądu Najwyższego wynika, że odnosi się ona do czynności procesowych po skutecznym wniesieniu pisma procesowego ( pozwu) a zatem odnosi się do fazy rozpoznawczej, w której bierze udział pełnomocnik, nie mogący występować w tym charakterze a w rozpoznawanej sprawie braki formalne pisma nie pozwoliły przecież przejść do fazy rozpoznawania merytorycznego wniesionej skargi. Konkludując zauważyć należy, iż skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż skuteczność czynności wniesienia skargi do sądu administracyjnego dokonanej przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem procesowym, zależy od ich zatwierdzenia przez zainteresowana stronę. Przyjęcie odmiennej koncepcji byłoby nacechowane zbytnim rygoryzmem formalnym, podważającym konstytucyjną zasadę prawa do sądu - w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego oznaczającą prawo do kontroli aktu administracyjnego przez niezawisły sąd administracyjny. Z tego względu na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.